施红明 徐 枫
党的二十大报告指出，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。2022年全国两会，《政府工作报告》也提出加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险底线。
从发达经济体实践来看，上一轮金融危机爆发后欧美国家陆续组建了一系列金融稳定保障基金。最为典型的是，用于处置金融机构风险的欧盟单一处置基金和美国有序清算基金，用于化解欧元区主权国家债务风险的欧盟金融稳定基金和欧洲稳定机制，以及用于化解金融市场风险的德国金融市场稳定基金。通过对标和我国实际情况更接近的欧盟单一处置制度和美国有序清算制度可以发现，当前我国金融机构风险处置制度存在诸多缺陷，未来需要从加快推进金融稳定立法工作、完善问题金融机构处置体系、健全金融稳定保障基金制度等方面多措并举织密我国金融安全防护网。
2008年金融危机爆发之前，欧洲多数系统重要性银行已经实现业务跨国化，但欧盟层面缺乏统一的银行风险处置法规，欧元区成员国分散立法难以有效应对跨国银行金融风险蔓延。作为对上一轮全球金融危机的深刻反思，欧盟于2016年初建立了单一处置体系，明确了欧盟层级和内部成员国都需要遵循的银行风险处置规则程序。
单一处置体系的法律基础是金融稳定理事会颁布的《金融机构有效处置机制核心要素》以及欧盟颁布的《银行业恢复和处置指令》和《单一处置机制基本框架》。其中，《金融机构有效处置机制核心要素》明确由问题金融机构制定恢复计划，由处置机构评估恢复计划，进而制定问题金融机构处置计划的框架体系。《银行业恢复和处置指令》则是为内部成员国提供境内外处置问题存款银行和大型投资公司的制度安排，旨在通过协调确保问题银行机构能在各成员国得到有序处置，从而维护欧盟单一市场金融稳定和降低金融危机处置对公共资金依赖。《单一处置机制基本框架》明确了处置机构、处置对象、资金安排和处置规则。
单一处置机制是欧盟银行业监管的重要支柱。欧洲银行业联盟通过单一监管机制、单一处置机制和存款保险计划等政策机制维护欧元区金融稳定运行，三者目标分别为采用统一规则进行银行监管、采用统一程序处置银行风险和采用统一标准保障零售存款者利益。其中，单一处置机制由单一处置委员会和成员国处置机构共同组成。一方面，两者分工明确，互为独立。欧盟层面，单一处置委员会负责处置欧央行和欧元区成员国监管机构监管的银行、在成员国设立且母公司受到欧央行并表监管的金融控股公司、在成员国设立且受到欧央行并表监管的投资公司和金融机构等三类系统重要性金融机构。成员国层面，各国处置机构负责非系统重要性机构，并接受单一处置委员会指导。欧元区成员国可以赋予监管机构处置金融危机职能，也可以另设金融风险处置机构。如果成员国存在多个金融风险处置机构，需要明确主要处置领导机构，并清晰界定不同处置机构的权限范围。另一方面，两者联系紧密，互为补充。譬如，系统重要性问题金融机构处置决定主要由单一处置机构指定和监督实施，但执行处置任务的主体仍然是成员国处置机构。又如，非系统重要性金融机构主要由成员国处置机构负责，但如果处置行为需要动用单一处置基金，处置决策权限就会上交到单一处置机构。
单一处置流程包括危机预防、早期干预和危机处置等三个环节。危机预防阶段，处置机构要求正常金融机构事先制定恢复和处置计划，以备银行可能出现破产情况时进行有序自救及处置，即所谓的“生前遗嘱”。处置机构设计恢复计划需要充分考虑金融机构的业务规模、关联度和风险情况，并且需要根据情况变化进行年度评估和更新调整。早期干预阶段，处置机构可以在金融机构违反监管要求时主动干预，而不必等到财务状态恶化才实施救助。早期干预措施包括提高资本充足率、任命临时性管理者、变更经营战略、债务重组等。危机处置阶段，运用出售、并购、设立过桥机构、资产拆分、处置基金等工具挽救濒临破产的金融机构。
单一处置基金由单一处置委员会管理。单一处置基金作为最终救助手段，主要用于保障被处置机构资产和负债，向被处置机构发放贷款或购置资产和补偿股东或债权人相对正常清算程序遭受的损失。单一处置基金可以用于为过渡银行或者资产管理实体提供资本，但不能直接用以吸收企业损失或资本重组。单一处置基金运行分两步走：过渡期内(2016—2023年)，欧盟成员国从银行业联盟信贷机构成员中征收相当于存款总额1%的处置基金，按照政府间协定安排存入本国处置基金，并逐步向单一处置基金转移。过渡期内，欧盟单一处置基金和成员国处置基金共同分担风险，逐渐相互融合。正常运行期(2023年以后)，单一处置基金将取代欧盟成员国处置基金，成为单一处置体系处置问题金融机构的主要资金渠道。如果单一处置基金可动用经费数额不够，单一处置体系可以要求金融机构继续认缴，也可以通过向第三方借款或者其他融资安排来解决。此外，根据协议安排，欧洲稳定机制可以在单一处置基金资金耗尽时提供最高680亿欧元贷款。单一处置基金也可以在满足流动性要求的情况下，通过对外投资提高资金效益。
2008年金融危机爆发后，世界各国都意识到制定系统重要性金融机构监管制度时，需要遵循维护金融稳定和防范道德风险的理念。美国出台《多德·弗兰克法案》，通过“生前遗嘱”和“有序清算制度”来对陷入危机的系统重要性金融机构进行有序处置。其中，有序清算制度是指由美国财政部进行协调，联邦存款保险公司主导，融合普通破产法和行政接管制度，以减少系统性金融风险和降低道德风险为目标，对具有系统重要性的问题金融机构进行处置的程序和机制。相较于以往政府救助模式，有序清算制度的救助成本完全由金融机构承担，不仅提升了问题金融机构处置效率，而且避免了风险社会化。
联邦存款保险公司接管问题金融机构需要满足一定条件。联邦存款保险公司接管的问题金融机构必须为《多德·弗兰克法案》界定的金融公司，并且可能存在影响美国金融系统稳定的违约风险。具体而言，应满足如下若干重要特征：一是符合《多德·弗兰克法案》关于系统重要性金融机构的认定标准；
二是处在濒临破产的非正常状态；
三是直接按照破产法执行会对金融体系稳定产生较大的负面影响；
四是没有私人部门有意愿通过收购来阻止问题金融机构破产；
五是接管处置带来正向价值高于正常破产造成的社会财富损失；
六是实施有序清算确实能够减轻问题金融机构对金融体系稳定的负面影响。
联邦存款保险公司接管问题金融机构需要履行前置程序。第一步，联邦存款保险公司和美联储决策委员会内部投票同意接管问题银行后，由联邦存款保险公司向美国财政部提出接管方案。如果问题金融机构为证券公司，需要征得美联储和美国证监会同意，并与联邦存款保险公司协商。如果问题金融机构为保险公司，则需要征得美联储和联邦保险办公室同意，并与联邦存款保险公司协商。第二步，财政部长和美国总统协商后，形成初步接管决定，并告知联邦存款保险公司和问题金融机构。第三步，如果问题金融机构同意被接管决定，财政部就会任命接管人。否则，财政部长会启动司法程序，交由法院审查接管决定的合理性，但审查内容仅局限于金融机构是否存在违约风险，以及接管主体是否合适。第四步，如果法院审查通过，联邦存款保险公司就会成为问题金融机构接管人，有序清算程序开始启动。否则，财政部继续修改接管处置方案，再次提请法院审查，直到通过为止。
联邦存款保险公司拥有处置问题金融机构的诸多权力。《多德·弗兰克法案》不仅赋予联邦存款保险公司对被接管问题金融机构的经营权和控制权，还包括清算处置权等。具体而言，一是单项债权最终确认权。问题金融机构所有债权人需要在指定期间向联邦存款保险公司提交债权证明，否则视为债权人自动放弃债务索取权。二是单方否定合约效力权。如果继续履行合约将对问题金融机构处置造成难以承担的债务负担，或者不履行合约有利于更加便捷地处理问题金融机构资产，联邦存款保险公司就可以拒绝履行合同。三是强制执行合同权。即便问题金融机构已经破产，联邦存款保险公司依然可以要求合同方继续履约。四是交易行为是否合法的判定权。联邦存款保险公司不仅可以判定问题金融机构破产前的欺诈性转让交易、有限性清偿协议无效，而且能够认定破产后未经联邦存款保险公司授权的交易行为无效。五是资产处置方式的选择权。联邦存款保险公司可以通过打包出售、设置“过渡金融公司”、注销次级债等方式处置问题金融机构资产。
联邦存款保险公司需要按照程序处置问题金融机构。第一步，联邦存款保险公司将问题金融机构优质资产转移到过桥金融机构。通常联邦存款保险公司只处置控股母公司，保持子公司正常运转。第二步，通过运作过桥机构，寻找潜在收购方。对于劣质资产，留在问题金融机构用于偿还债务；
对于优质子公司，将控制权转移到收购方。第三步，联邦存款保险公司要求问题金融机构经济损失由董事、高管、股东和无担保债权人共同承担，避免动用公共资金救助。
有序清算基金用于支付被接管金融机构的处置费用。关于处置资金来源，联邦存款保险公司平时不会储备资金，仅在处置问题金融机构风险需要资金安排时，才向美国财政部发行债券融资。关于资金使用限额，联邦存款保险公司在获得接管问题金融机构任命30天内，可以动用金额相当于问题金融机构账面资产10%的有序清算基金；
获得接管问题金融机构任命30天后，可以动用金额相当于问题金融机构公允价值90%的有序清算基金。关于资金偿付安排，实施处置之前，问题金融机构需要向联邦存款保险公司提供关于处置资金的五年期偿付计划。如果五年期满后，问题金融机构仍然无法偿付，联邦存款保险公司将按照渐进费率规则向总资产规模超过500亿美元的银行控股公司和非银行金融公司征收差额部分。关于资金安全保障，联邦存款保险公司以问题金融机构及子公司全部资产作为抵押品。如果抵押品价值仍然低于处置资金额度，联邦存款保险公司将安排其他金融机构对问题金融机构提供担保，从而避免处置基金本金受损。即便问题金融机构最终难逃破产命运，有序清算基金作为管理费也能够获得法定优先清偿权。
缺乏统一的问题金融机构处置法规。一方面，问题金融机构处置法律法规较为分散。目前处置问题金融机构主要法律依据是《金融机构撤销条例》《商业银行法》《保险法》《证券法》《存款保险条例》和《企业破产法》等，大多数法规都允许监管机构在特定情况下拥有问题金融机构的处置权。例如，《金融机构撤销条例》规定了金融机构撤销清算程序和债务清偿规则，《存款保险条例》规定了存款保险的保费缴纳主体、费率和偿付规则，《企业破产法》规定了一般性企业破产清算程序和债权债务清理原则等，但上述法规之间并未有效衔接。另一方面，现行法规没有覆盖完整的问题金融机构处置流程。欧洲单一处置制度和美国有序清算制度均表明，处置问题金融机构通常包括从早期识别到制定恢复与处置计划、制定分类处置方案，再到问题金融机构经济损失分担、清算机构退出等诸多流程，而现行法规主要聚焦于其中的部分环节。
处置启动标准不清晰和处置程序行政化色彩过重。一方面，处置触发条件不明晰导致错过最佳接管时期。启动问题金融机构处置的前提条件是金融机构出现重大违法行为或者存在严重金融风险，不仅影响金融机构自身的稳健运行，而且对投资者合法权益甚至公共利益造成了损害。但现实中处置触发条件并不清晰，多数问题金融机构被处置机构接管时就处在资不抵债的境地，难以避免公共利益损失。另一方面，处置过程过度行政化导致处置成本居高不下。通常问题金融机构多为地方金融机构，地方政府作为牵头方存在较大社会维稳压力，在处置过程中更多依靠行政力量与问题金融机构管理层、大股东和债权人等利益相关者协商，从而导致协调成本过高和处置效率低下。
加快推进金融稳定立法工作。一是明晰问题金融机构的入选范围。金融稳定保障基金用于处置可能引起跨市场、跨行业、跨区域风险蔓延的系统重要性金融机构已经成为社会共识，但遴选系统重要性金融机构需要更加规范。根据不同口径披露，我国入选全球系统重要性金融机构的主要有四大国有银行和中国平安，入选全国系统重要性银行机构主要有6家国有银行、9家股份制银行和4家城市商业银行，但系统重要性证券公司、保险公司和金融控股公司并未完全确定。二是明确风险处置机构的职能定位。中国人民银行作为金融稳定保障基金的牵头单位，需要建立和财政部、银保监会、证监会等相互协调的工作机制。从立法层面确定金融稳定保障基金的权责地位，将其打造成为专业性金融风险处置机构。三是促进风险处置行为市场化和法治化。借鉴美国联邦存款保险公司处置问题金融机构模式，完善接管前置程序和有序处置程序。问题金融机构进入破产程序之前，由处置机构负责接管，采取市场化处置措施。经过处置后的金融机构如果无法达到正常经营条件，处置机构就会向法院申请启动破产程序。进入破产程序后，处置机构也作为利益攸关方参与问题金融机构资产清算分配。
完善问题金融机构处置体系。一是建立金融机构风险预警机制。根据不同金融业态特征，筛选差异化评价指标，构建金融机构风险评价体系。定期对系统重要性金融机构评估风险，开展金融机构风险压力测试，衡量极端压力情形下金融机构的稳健性。二是丰富风险处置工具。借鉴欧盟单一处置机制，完善早期干预措施和创新风险处置工具。遵循成本最小化原则制定处置方案，综合采取多种措施对问题金融机构进行法治化、市场化处置。三是发挥早期救助作用。对初现苗头的问题金融机构要及早干预，设立风险防火墙，避免经济损失扩大和风险向外传染。支持问题金融机构展开瘦身自救，加快回归主营业务，限制杠杆业务发展。四是设立定量触发标准。针对参与存款保险的金融机构，当资本充足率低于2%或信用风险较大时，应立即触发处置程序。针对系统重要性金融机构，设置自救处置工具和提前制定自救行动计划。
健全金融稳定保障基金制度。一方面，厘清金融稳定保障基金和行业风险保障基金关系。新设金融稳定保障基金主要用于处置系统重要性问题金融机构和金融控股公司，存款保险基金和保险保障基金等行业保障基金主要用于处置中小金融机构风险，两者独立且互补。考虑到历经三年金融风险化解攻坚战后，我国金融体系短期内很难积聚为系统性风险，可以将金融稳定保障基金作为行业保障基金的借款方，从而避免中国人民银行投放金融稳定再贷款对金融市场流动性的影响。另一方面，完善资金保障机制。初始资金方面，可以通过发行特别国债、央行再贷款、基金发行债券等方式融资。日常运行资金方面，由系统重要性金融机构和金融控股公司按照资产规模比例缴纳，做实金融机构自救的主体责任。此外，还需借鉴美国有序清算制度，将金融机构股东、债权人等利益相关者列为损失负担主体。
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