章 成，杨嘉琪
(武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072)
北极航线是指穿越北冰洋、连接大西洋和太平洋的航线[1]1，按航线经过的水域方位，可具体划分为东北航线、西北航线和中央航线[2]。北极理事会在2009年发布的《北极海运评估报告2009》中对这三条北极航线作了地理范围上的界定：东北航线指从欧洲西北部挪威北角出发，沿欧亚大陆和西伯利亚沿岸，穿越白令海峡以连接太平洋的一系列航线；
西北航线指沿北美洲北部海岸，经加拿大北极群岛进入北冰洋以连接大西洋和太平洋的航线；
中央航线指穿越北极点、从白令海峡直接穿越北冰洋的“穿极航线”[3]25。东北航线的关键航段位于俄罗斯沿岸，归属于俄罗斯的实际控制之下，俄罗斯称之为“北方海航线”；
西北航线因其穿过加拿大群岛水域而被加拿大所实际掌控并宣示主权；
中央航线经北冰洋中央水域穿越北极点，沿线海冰密集且冰情复杂，现实开发难度极大。
不断加剧的全球变暖效应一方面严重威胁北极地区的脆弱生态环境，另一方面显著增强了北极航线的现实适航功能，推动人类北极活动进入活跃期。北极航线的开通正在改变全球航运路线的传统版图，北半球亚、欧、美三大洲的主要经济体有望实现更加便捷的联通。北极航线的开通与利用频次的增加为北极航线治理提出了新的问题，以气候变化、环境污染、航行安全和油污泄漏等为标志的治理问题呈现升温势头，与全球变暖一样不可阻遏。北极地处俯瞰整个北半球的战略制高点，且北半球国家分布最为密集，北极航线污染所引起的北极环境变化的冲力波及整个北半球国家，所以决定北极航线治理问题不再是区域问题，而是全球海洋治理问题中的一部分。
北极航线的现有治理机制由《联合国海洋法公约》、北极沿岸国的国内立法、北极国家间的双(多)边协定、国际海事组织框架下的技术规则、北极理事会项下的相关协定等协同构成，主要针对航线环境、生物资源保护、航行安全和航线经济价值开发等方面开展治理。在前述规则下开展的北极航线治理实践目前已取得了显著成就。同时，北极航线的治理体系具体而言也存在碎片化与不成体系性、软法硬法并行、国内法与国际法交织等特点。
(一)以环境保护为核心
北极脆弱的生态环境决定北极航线治理必须以环境保护为核心展开。一方面，航运活动的常态化开展会对北极地区的整体环境造成影响。船舶在正常行进时也会释放二氧化碳、甲烷等气体，这也会成为北极地区浮冰进一步融化、臭氧层平衡受到威胁、酸雨现象大面积出现的影响因素之一。同时，航运活动所伴随的噪音污染也难以避免。破冰船是北极噪音最大的来源之一，而安置在船底的声呐等设备所发出的声波噪音，还可能会影响到同样用声波进行交流、求偶甚至逃生的北极海洋生物，如鲸、海狮等。另一方面，航运活动发生事故的风险也可能会对北极环境造成极大破坏。船舶一旦发生碰撞或火灾，均有可能导致溢油事故。1989年3月发生在阿拉斯加的“埃克森·瓦尔迪兹”号触礁漏油事故表明，船舶的油污污染不仅会严重破坏北极生物赖以生存的海洋栖息环境，还会进一步影响到该地区本已极为脆弱的食物链循环系统。
《联合国海洋法公约》第二百三十四条关于冰封区域的规定为北极航线沿岸国的国内法立法治理提供了正当性的法理根基。在沿岸国立法层面，加拿大以《北极水域污染防治法案》(ArcticWatersPollutionPreventionAct)为核心，围绕《压载水控制与管理规则》以及其他相关国内法规建立了一整套完整的西北航线污染防治治理体系。俄罗斯在2013年颁布了《北方海航线水域航行规则》，针对北方海航线的船舶源污染问题进行了相似的法律规制。在北极国家的多边合作层面，俄罗斯、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典和美国于2013年签署了《北极海洋油污预防与应对合作协定》，该协定要求缔约国就海上船舶碰撞等事故的预防与应急处理事项提供相互协调与互助合作。同时，由芬兰发起并与其他北极国家共同协商制定的《北极环境保护战略》以及在此基础上形成的《努克宣言》《伊努维克宣言》也在一定程度上发挥了国际软法的相应规制力。在国际海事组织的框架下，《国际防止船舶造成污染公约》和《国际极地水域营运船舶规则》(以下简称《极地规则》)均从环境保护的角度规范了极地水域可使用的船舶源及船型。此外，对于《极地规则》中有关重油、黑炭排放规则的规定缺失问题，国际海事组织也在2021年6月、11月分别召开的第76、77次海洋环境保护委员会会议上作了专门的议题跟进。国际海事组织规定在2024年7月1日及以后，禁止北极水域的船舶使用和运输重油，并倡议、敦促成员国使用更为清洁的燃料以减少黑碳排放。北极理事会也于2013年通过了《北极海洋石油污染预防与应对合作协定》，相较于《北极环境保护战略》以及在此基础上形成的各种污染物的评估文件，该协定具有更高层次的约束力和执行力。
(二)以航线安全为支撑
伴随全球气候的显著变暖，北极航线水域的浮冰大量融化，航线的现实适航功能显著增强。但北极航线作为正在开发中的航线仍然存有众多的安全问题，包括海冰信息不完整、冰山区域探索不彻底、航线基础设施建设不完善等安全隐患，因此北极航线的安全治理是现有北极航线治理体系的重要组成部分。
在北极航线沿岸国的国内立法层面，俄罗斯的《关于北方海航线水域商业航运政府规章的俄罗斯联邦特别法修正案》《北方海航线水域航行规则》明确了冰区航行船舶的设计标准、配备海图等要求，并为航区内的航行船舶提供了航线导航和冰区引航服务、水文气象及冰情信息共享等具体规定细则。加拿大对于西北航线的国内立法，除包含前述所提及内容的类似规定之外，还强制性要求300吨总吨位以上的船舶及拖船、500吨总吨位以上的被拖船以及装载或拖带有污染或危险货物的船舶，在进入加拿大北方船舶交通服务区之前、之间和之后三个时间点以及偏航时共四种情况进行报告。此外，加拿大还与美国在2016年签署了关于北方海上运输走廊(Northern Marine Transportation Corridors)的共同开发协议，对北加拿大船舶航行服务区内的航线进行分级，通过卫星遥感技术进一步增强加美两国在航线冰情、生物多样性保护等方面的信息共享服务，致力于北方海上运输走廊区域内的航行安全度提升及航区内生物多样性的维护。在国际海事组织的技术规范层面，《国际海上人命安全公约》和《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》分别从船舶航行技术和海员培训的角度对航线使用中的航行安全问题作了一般性规定，《极地规则》的出台则将极地水域船舶航行所需遵循的技术要求进一步规范化和具体化，为北极航线的常态化使用提供了更加明确的规则保障和技术指引。
(三)以经济利用为基础
在北极航线适航性不断增强的底色之下，北极航线的经济价值也开始逐渐显露，经济利用因此成为北极航线治理内容的重要基础。船舶运输是商业运输中主要的方式之一，全世界90%的国际贸易是通过船舶运输来进行的[4]。北极航线是除好望角航线、苏伊士运河、亚欧大陆桥之外又一联通欧亚大陆的黄金路线。该航线的开通不仅大大缩短了亚洲、欧洲以及北美洲之间的航行距离，在经济上拥有潜在的巨大成本优势，而且与传统航线相比，对战乱、海盗等风险的规避也进一步凸显了北极航线的优势。除此之外，传统的巴拿马运河与苏伊士运河航线在全球日益增长的繁忙航运需求面前，也已显得力不从心。2021年3月，“长赐号”货轮在苏伊士运河搁浅，引发了苏伊士运河长达1周的交通大堵塞。这种长时间的等待不仅给相关贸易方和运河管理方造成了经济上的巨大损失，排队等待的贸易船只中还有许多运载有牲畜活物，由船舶所载活物引发的周边生态环境污染风险也由此增加。有鉴于此，北极航线的航运潜力在苏伊士运河堵塞期间受到了更加广泛的关注，俄罗斯方面就不失时机地推介起北极航线对于苏伊士运河的“可替代意义”。
以分担传统航线的运输需求、减少传统航线航运的贸易时间成本为导向，北极航线的经济治理意义重大，而北极油气资源的开发也催生了北极航线经济治理进一步升级的内生动力。俄罗斯以航运合作、船舶研发以及能源开发为着力点，多层次布局北方海航线的经济治理。俄方现已同德国、中国、日本、韩国、丹麦、新加坡等国建立了双边航运合作关系[5]268-278，利用北方海航线运送北极油气资源。在此基础上，俄罗斯北方海航线的冰区航行船舶研发、港口基础建设等合作事务也相继提上日程。2019年，俄罗斯与韩国三星重工开始合作建造17艘专用于北极航线航行与开发的冰区LNG船舶；
2020年，俄罗斯《2035年前俄罗斯能源战略》明确提出俄属北极地区的能源开发要通过北方海航线来实现产品出口。中俄“冰上丝绸之路”合作瞄准俄罗斯北方海航线的沿线基础设施以及港口建设，旨在增强航线适航性并协同带动沿线经济发展。与俄罗斯多层次推进北极航线经济治理的整体布局相比，加拿大对于西北航线经济治理的战略举措更偏向“以点带面”，“北方海上运输走廊”仅覆盖北加拿大船舶航行服务区的小部分区域，并延伸至西北内陆的马更些河，但该走廊的建设方案如能落实，即可显著提升西北航线水域的适航能力，进而促进西北航线沿线地区的经济治理。
(一)航线开发潜力与现实竞争力存在矛盾
相较于传统航线，通航里程的缩短，相对安全的地缘政治环境以及对海啸、战乱、海盗安全风险的规避，都彰显出北极航线优越的地理区位与经济价值，但北极航线开发的巨大潜力与现实竞争力之间的矛盾也变得愈发突出。
北极航线的开发潜力体现为三大方面，即航线开通后所带来的航行里程的缩短、航行成本的降低以及相对安全的航行环境。与经由苏伊士运河的亚欧传统航线相比，北极航线中的东北航线可将荷兰鹿特丹和日本横滨之间的航程距离缩短40%以上[6]100。从航行成本角度出发，在考虑船舶折旧费用、船员月薪资、船舶维修费、管理费、保险费以及燃料费、港口费和破冰引航费用等成本影响因素的前提下，北极东北航线、西北航线与传统的亚欧航线、美东航线相比，航次总成本据测算可节约6%-22%[7]98。从地缘安全层面考量，北极航线能够有效规避东南亚地区和索马里地区的海盗威胁，绕过因美伊矛盾、也门冲突致使局势长年处于周期性紧张状态的海湾地区和亚丁湾地区。但北极航线所蕴含的上述巨大开发潜力，在短期内难以克服该航线缺乏充分竞争力的现实短板。
国际环保领域的非政府组织海洋保护协会(Ocean Conservancy)和美国企业巨头耐克于2019年10月共同发起了一项“北极航运企业承诺”的自愿联署项目。该项目由包括彪马、H&M等服装企业以及长荣、海蓝德等航运企业在内的21家企业联合签署，承诺避免使用北极转运路线(Avoid Arctic Trans-Shipment Routes)以及促进预防性北极航运实践(Promote Precautionary Arctic Shipping Practices)。这些公司占据了全球航运业约1/3的市场份额，共涉及1 366艘船，其中三个航运公司位列全球前五。上述国际航运公司的决定在一定程度上反映了当前国际航运界对于北极航线使用前景的整体看法——即国际航运界对于北极航道利用前景的不乐观评估。引发这一局面的直接原因来自以非政府组织海洋保护协会为代表的西方环保主义公共团体对国际航运公司的强烈压力。以环保主义为主要诉求的非政府组织已成为西方国家政治文化和社会生态的重要组成部分，其主张在价值伦理层面更是透过如今极为发达的传播渠道，已在西方社会中被有意无意地塑造成不容辩驳的“政治正确”认知[8]60。因此，消费品以及航运业巨头都至少需要向外界表现出一定的拥护环保的姿态或自愿承诺，才能确保其在西方社会中的民意认可度。再者，目前三条航线中仅东北航线能够满足大规模进行商业性通航需求，但北方海航线沿线港口设施老旧极大限制了北方海航线的运输能力，北极地区特有的磁暴现象以及国际海事卫星系统的覆盖缺失极大地增强了北极航线的不安全性，前述因素均成为国际航运公司评估其投入成本的关联性要素。因此，让各大国际航运公司放弃使用现有国际航线的现成丰厚收益，转而投入高昂成本去研发适合冰区航行的破冰技术，同时还需承担极难控制的环保风险和可以预见的舆论压力，对于讲究现实效益的各大国际航运巨头来说显然属于舍近求远之举。
(二)国际法与沿岸国国内法相互冲突
目前，北极航行的国际规则主要包括国际海事组织框架内的技术性规则和《联合国海洋法公约》项下的海洋法规则。国际海事组织框架内关于北极航行的技术性规则大致可分为航行安全与搜救规则、船舶污染防治规则两类。2014年《极地规则》出台后，国际海事组织同时通过了《国际海上人命安全公约》修正案、《国际防止船舶造成污染公约》修正案与《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》修正案，以此赋予《极地规则》在以上公约项下的强制力，建立起一套完善且具有强制性的极地水域船舶航行安全与污染防治标准。与此同时，北极航线的沿线国家尤其是俄罗斯和加拿大两国，积极通过各项国内立法来规制北极航线水域的航行活动。由于缺少具体的规则以明确界分国内国际立法在北极地区的适用领域，关于北极航行的国际法制度与国内法规范之间存在冲突，双方对北极航线的规制效果在北极国家和非北极国家的争议中呈现出较为复杂的动态博弈局面。
《联合国海洋法公约》项下有关航行制度的一般规定均适用于北极，而第二百三十四条有关“冰封区域”的规定，则是沿岸国国家主权在“海洋自由”价值指引背景下大幅扩张的时代产物，也正是这一条规定从国际法层面明确认可了沿岸国对北极航线施加管控的国内法规制权。“冰封区域”是《联合国海洋法公约》为极地海洋环境保护设计出的唯一一项专门条款，该条款赋予了极地水域的沿岸国在其专属经济区内制定非歧视性航行管控措施的权力。沿岸国的相关管控措施需满足“非歧视性”标准和“现有最可靠的科学证据”标准，并“适当顾及航行”。但在北极航线水域，以俄罗斯和加拿大为代表的沿岸国明显是将该条款作为其主权权力扩张的基础，以高标准的绿色环保要求为抓手来实现对北极航线主导权的掌控。尽管《维也纳条约法公约》规定各国不得以国内法为由拒绝履行国际条约，但在北极航线治理的现实实践中，起主导规制地位的仍是俄罗斯和加拿大两国的国内法。俄罗斯以2013年生效的《关于北方海航线水域商业航运政府规章的俄罗斯联邦特别法修正案》为基础制定了一系列航行规则。《北方海航线水域航行规则》作为其中之一，在第四条第四款中规定有“担保条款”，即使用俄罗斯北方海航线水域的船企在提交航行申请书的同时，必须附上“证明有效性保险的文件副本”和“承担民事责任的经济担保文件副本”，而该种担保要求在《联合国海洋法公约》中无迹可寻[9]24，甚至从某种程度讲反而是对领海无害通过权的妨害。加拿大在1969年“曼哈顿号事件”发生后，于次年迅速通过了《北极水域污染防治法案》。该法案第四条禁止任何船只、个人在北极水域内进行未经法律许可的废物排放和处理，该种禁止排污的规定是否符合“冰封区域”中“现有最可靠的科学证据”以及“适当顾及航行”的标准，至今仍存争议。2010年出台的《北加拿大船舶航行服务区规章》进一步强化了加拿大完整管控西北航线的国内法治理体系，以航行服务为名义将沿岸国在“冰封区域”内的权力升格为强制性的规定，并由加拿大海岸警卫队来负责监控西北航线及北极群岛水域内的过往船只。此外，沿岸国国内法与《极地规则》之间的冲突也加深了这一问题的复杂程度。
(三)经济利用与环境保护难以协调
气候变暖在推动人类北极活动进入活跃期的同时，也增强了人们利用北极航线的经济期待。一方面是北极航线开发的现实经济需要，另一方面是北极脆弱环境“牵一发而动全身”的未来可持续发展必要，二者之间应如何协调是北极航线治理中亟待解决的关键命题。
面对全球日趋增长的货物贸易需要，作为传统航线的苏伊士运河与巴拿马运河都已到达最大运输承载限额，北极航线的开通不仅能够显著缓解传统航线的运输压力，亦能大幅降低时间成本。但北极航线的生态环境承受力与传统航线相比要脆弱得多，特别是在北极石油和天然气储量约占全球22%的现实情境下[10]，北极航线的用途将有相当一部分比例是作为北极油气资源开发外运的交通干线，这无疑将从侧面增加北极航线的油污泄漏风险。而北极生态环境的恢复力较差，一旦发生严重石油泄露等事故，由于在偏远冰雪环境处置污染难度较大，可能会因为有效的应急处置措施难以及时到位而导致污染事故造成非常严重的后果。而且北极独特的气候条件会使自然条件下的石油降解更为缓慢，可能会对生态环境产生更长久的有害影响[11]271-272。鉴于此，北极航线的经济利用将不可避免地影响北极环境，而对北极航线设置高门槛的环保标准又会反向影响北极航线所带来的经济收益。二者矛盾的难以协调已经成为北极航线开发进程中的主要阻碍因素，这也与国际社会中人权、环保和发展主题相互交织渗透的大趋势相契合[12]80-97。北极航线的系统治理工程也由此增添了诸多不确定性和不可预测性的挑战。
(一)北极航线现有治理体系的维护者
当前，北极航线国际治理秩序是维系北极航线和平开发利用的基石，中国作为“北极事务重要利益攸关方”和“负责任大国”的身份也决定了中国始终是北极航线现有治理体系的坚定维护者。
1925年，中国加入《斯匹次卑尔根群岛条约》开启了中国参与北极事务的历史进程。当前，中国依据从《斯匹次卑尔根群岛条约》、国际海事组织相关规则、《联合国海洋法公约》到北极理事会项下适用于北极水域的各类规定，积极开展北极航运活动。2012年，中国“雪龙号”先行完成了穿越东北航线的首次破冰航行，一年后中远集团的“永盛号”货轮成功实现了国内使用东北航线的首次商业试航。2015年，“永盛号”经由东北航线到达欧洲后，再从欧洲经东北航线返回，圆满完成了双向北极航行任务，并实现盈利。2019年和2020年，中远海运特运的3.6万吨冰级多用途船“天恩轮”开启了中欧北极航运的崭新篇章。“雪龙号”“永盛号”以及“天恩轮”的航行活动严格遵守各方规定，尊重《联合国海洋法公约》项下“冰封条款”赋予沿岸国的环境保护权。而作为国际海事组织机构中的重要缔约国，中国积极参与国际海事组织主办的各类会议，在国际海事组织框架下为北极以及全球的海运治理建言献策。2021年12月10日，国际海事组织第32届大会在英国伦敦举行了新一届理事会选举，中国第17次连任A类理事国。1999—2020年，中国共向国际海事组织大会、理事会、各委员会、各分委会等提交提案773份，占A类理事国提案总数的9%[13]64-66。此外，中国在2013年成为北极理事会观察员国后积极主动地接受观察员资格的考核评估，参与北极理事会框架下的会议项目，依托北极理事会的机制平台为北极治理贡献中国力量。过往的既有实践足以彰显中国对北极航线既有治理体系的维护、尊重与支持，《中国的北极政策》(白皮书)明确表明：“中国将信守申请成为北极理事会观察员时所作各项承诺，全力支持北极理事会工作，委派专家参与北极理事会及其工作组和特别任务组的活动，尊重北极理事会通过的《北极海空搜救合作协定》《北极海洋油污预防与反应合作协定》《加强北极国际科学合作协定》。”2019年，国家海洋局局长王宏在“北极圈论坛”中国分论坛开幕式中强调，中国愿意遵循《联合国宪章》和《联合国海洋法公约》等有关条约，为北极的可持续发展作出贡献。
(二)北极航线国际合作治理的倡议者
2018年，《中国的北极政策》(白皮书)清晰描绘出中国北极政策的目标，即“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极，维护各国和国际社会在北极的共同利益，推动北极的可持续发展”。白皮书的阐释深刻体现出中国倡导构建人类命运共同体的价值观及合作推进全球海洋治理的共同逻辑，强调以“尊重、合作、共赢、可持续”的原则引领北极地区的开发建设进程，以“共商、共享、共建”的理念倡导北极地区的国际合作治理。
《中国的北极政策》(白皮书)指出中国“倡导依法治理和国际合作，致力于维护和平、安全、稳定的北极秩序”，中俄共建“冰上丝绸之路”的合作倡议就是这一合作治理观在北极航线领域的投射体现。作为中俄新时代海陆联通联动组合的新领域和新亮点，“冰上丝绸之路”的核心支点就是北极航线的开发与合作[14]221。2017年“冰上丝绸之路”建设倡议提出后，为提升东北航线的通航能力，中俄合作对东北航线的重点港口进行了再建设，包括来往船舶经白令海峡进入楚科奇海域的必经之地——位于俄罗斯楚科奇自治区的乌厄连港以及东北航线东段的季克西港等。中俄在季克西港口主要进行港口服务业的建设，为途径该港口的船舶提供更为全面的服务[15]924。中俄对于重点港口的开发建设从侧面推动了俄属北极地区的资源开发，中方的资金和技术投入为东北航线沿线经济带的建设注入了新的动力，同时带动法国、韩国等国共同参与东北航线的国际合作治理，以亚马尔(Yamal)天然气项目为代表的能源合作项目开发水平，也通过东北航线的外运安全性保障而得到进一步提升。
(三)北极航线多边治理体系建构的推动者
前述种种治理挑战现象的出现，既是对北极地区现有国际治理秩序的挑战，也为其在未来的发展提供了新的整合可能。北极治理体系的碎片化和不成体系性特点，同样延伸至北极航线的治理领域。构建一个更加公平包容、尊重北极国家和非北极国家利益的多边合作治理体系，能够有效提升北极航线的现实吸引力和竞争力，在更广范围和更深层次上实现北极航运治理的多边共同参与。中国作为国际社会中具有代表性和影响力的非北极大国，始终是北极航线多边治理体系建构的有力推动者。
作为破除北极大国间合作困境的有力抓手，多边治理体系的构建将为北极航线治理提供新的发展可能，同时也是协商协作的“全球海洋治理”以及“人类命运共同体”理念走向实践的内在要求。在北极航线治理方面，中国坚持共同合作的海洋治理观。中俄共建“冰上丝绸之路”的成功合作范式表明，北极航线国际合作治理的主体不应仅限于北极国家，本质上全球公共产品的北极航线应兼顾北极国家以及非北极国家的利益。“冰上丝绸之路”虽是以中俄为主导，但其中也不乏其他国家的参与，如法国道达尔公司直接参与亚马尔项目的开发，韩国则通过提供造船技术实现了间接参与。“冰上丝绸之路”已成为以上参与各方互利共赢的最佳合作平台[16]43，由此搭建起来的新型北极伙伴关系长效网络也进一步证明北极航线多边治理体系建构的必要性和可行性。
大航海时代以来的国家海洋实践证明，国家在海洋事务中的角色定位不仅影响到自身海洋利益的维护，还会影响到自身在具体海洋事务中的谈判地位和秩序制定权。从既有的治理体系来看，北极航线的碎片化治理体系以及北极国家的内部博弈为中国创造了参与北极航线治理的现实机遇。从地理环境来看，中国是“近北极国家”并且位于北极航线延长线上，北极航线的环境治理与经济治理都与中国的切身利益息息相关。因此，中国作为北极事务的重要利益攸关方，有担当和引领北极未来发展的大国责任，为应对北极航线的治理挑战贡献中国方案和中国智慧。
首先，中国作为非北极国家，对北极航线治理事务的参与始终要以与北极国家的良好合作关系为依托。中国要抓住同俄罗斯合作开发北方海航线的机遇，增强与俄罗斯的战略互信，在双方利益诉求不甚一致的情况下明确中国在北方海航线开发中的角色定位。同时充分利用与挪威、冰岛等北欧国家建立的中国-北欧北极海洋合作平台，开展北极航线领域的治理合作。在资金和技术上，加大对冰岛等国的投入和扶持[17]147，以合作科考和利益协调等方式打造中国北极伙伴关系的稳固支点，并携手其他非北极国家共同构筑“北极国际化”的统一战线。北极航线治理挑战中矛盾最为突出也最为紧迫的即为经济利用与环境保护之间的协调问题，这也是阻碍北极航线潜在经济价值开发的重要因素。环境保护作为低政治性问题，适宜中国等非北极国家作为参与北极航线治理的切入点，而且在北极航线的环境治理问题上，北极国家同非北极国家存在广泛的共同利益。由此，中国有必要进一步实质参与有关北极航线的环境保护行动，逐步提升自身在北极环境型事务中的能见度[18]27。中国在与俄罗斯共建“冰上丝绸之路”的同时，还要加大对“冰上丝绸之路”沿线环境保护治理措施的投入，包括在航线水域加强污染排放监测、加强对运载油气资源船舶的安全检查、对运载油气资源等较强污染物质的船舶进行分航等等，以谋求北方海航线乃至东北航线未来的可持续发展，将环境保护因素从使用东北航线的忧虑中剔除，增强东北航线应对外部环境风险扰动的安全保障能力[19]95-108。
其次，为解决国际法和沿岸国国内法相互冲突的问题，必须对航道主权等难以解决的争议暂时搁置，从国际层面完善北极航线的现有治理机制，首先从航线治理的规则优化入手，倒逼沿线各国相应国内立法内容及管理标准的趋同化。美国虽然将中国界定为主要的战略竞争对手，不断渲染“中国威胁论”，自特朗普执政时起对中国在北极理事会中的参与活动也开始进行阻挠，但中美在北极航线治理领域仍存在广泛巨大的共同利益及潜在合作空间，双方对于北极航线的法律地位和航行制度等争议问题存在原则性共识。美国作为现行国际秩序的主导者，将在未来相当长的一段时间内继续掌握国际秩序中的制度性权力，因此有效挖掘中美两国在北极航线领域的合作潜力，也将为有序推进中国在北极事务中的持续稳定参与作出贡献。为完善北极航线的现有治理体系，中国要厘清北极航运治理中各国利益分歧与合作需要的各自作用领域，充分利用国际海事组织等机构平台，推动北极航运软法体系的不断完善，深度参与软法规则的具体制订进程，在北极航线开发、环境保护和航线搜索救援等低政治领域牵头开展国际多边合作，从多个层面为北极航线的可持续利用奠定更加深入的推进基础[20]1-6。北极航线的治理出路从来都不是零和博弈，中国协商合作的命运共同体逻辑和海洋共同治理观，是对西方弱肉强食、零和博弈的丛林思维的价值超越和路径超越。
最后，中国应继续着力提升自身参与北极航运治理的综合技术能力，扩大适合冰区航行船舶的数量规模，推动环保型商船及核动力破冰船的建造工作。自1994年开始，中国的两极科考事业一直依靠“雪龙号”跨越万里的南北往返。尽管2019年有了“雪龙2号”的加入，终于结束了“雪龙号”20多年单兵作战的历史，但与极地海洋科考事业的领先国家相比，中国适合冰区航行的船舶数量较少，不少航段的水域航行还处于试航阶段，对于北极航线沿线冰情的掌握总体还不甚到位。因此，中国应加大力度提升自身对北极航运治理的能力建设，培养极地航线开发治理急缺的专业人才，为有效应对北极航线的治理挑战保驾护航。除此之外，作为国际海事组织的A类理事国，中国要有效利用国际海事组织所提供的制度平台，在《联合国海洋法公约》与国际海事技术规则的框架下开展同北极国家以及其他北极利益相关方的双边外交、多边外交以及公共外交，扩大北极航线治理中的多元合作，在尊重北极国家对北极航线所享有权益的基础上实现多方共同参与的合作共赢。
北极航线在本质上是一种公共产品。历史证明，任何一国的封锁都是对航线航运价值和国际公共资源的浪费。海洋治理权和秩序权只能通过对公共产品的建设与维护来获得。虽然如今“逆全球化”潮流汹涌，但北极涉及多国战略利益，由世界各主要大国牵头，并携手其他利益攸关方共同参与北极航运开发的合作事务，将成为未来北极航线治理走向的主要发展趋势，而这种多边合作也正是全球化价值投射于北极区域治理的正向引导与理念示范。为更好地参与北极航线治理，中国需要从提升自身治理能力、扩大同北极国家以及其他非北极参与方的友好交往、尊重北极国家对北极航线所享有的正当权益出发，从统筹全局的视角谋篇布局，在已有规则的基础上推动北极航线多边合作治理体系的形成与完善，以合作共赢的理念携手各国共同应对北极航线的治理挑战，共同构建富有生机与活力的极地海洋命运共同体。
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