○杨晓丽
（山西师范大学教育科学学院，山西太原 030031）
1986年5月19日，中央职称改革工作领导小组审核同意并转发了《国家教育委员会中小学教师职务试行条例等文件的通知》，颁布了《中学教师职务试行条例》《小学教师职务试行条例》和《关于中小学教师职务试行条例的实施意见》［1］，由此开启了我国中小学教师职务（职称）评审之路。不久之后，这一制度被正式列入我国《教师法》而永久性固定下来①。自此，在我国中小学教师队伍建设历程中，又增添了职称评审与改革的新维度。中小学实行职称评审制度的30多年间，我国在国家层面出台过多个有关职务（职称）改革的政策文件和指导意见，在不同级别政府或有关部门也都出台过许多政策文件和执行方案。这项工作持续时间久，波及中小学教师人数多、规模大，牵涉利益群体多，因此出现和积累的现实矛盾数量多、种类多、程度深，产生的社会影响大，有关这项工作的每一个进展和新变化，都会引起较大的社会反响。作为国家制度的日常运行环节和主管部门与学校开展的年度工作，中小学教师职称的评审与改革不仅会受到重要当事人的密切关注，而且也会受到社会公众、大众媒体和教育学术界的广泛关注，当然也会引起政府的高度关注。由于这一制度在我国不同地区和学校的执行情况有所不同，曾经在广大中学教师群体引发过不满、抱怨甚至恶性事件，也因此带来社会公众的多种议论，并由此形成了中小学教师职称制度本身合法性、合理性和必要性的两种相互对立的鲜明观点：一种观点坚持认为这个制度不合理，主张应该早日废弃；
另一种观点则坚持认为这个制度有其存在的必要性，不能因为执行过程中存在瑕疵或出现问题就废弃。第二种观点认为正确的做法应该是在承认不足的基础上，积极寻求改进之道，进一步完善这一利大于弊的人事激励制度，充分发挥其调动广大中小学教师积极性、促进中小学教师专业化进程、提高基础教育质量、促进基础教育均衡发展方面的正面作用。这种相互对立的主张引发的长期争论一直持续至今。在我国大量中小学教师职称评审与改革的研究成果中，关于中小学教师职称改革历程、发展轨迹、取得重要成就和存在主要问题等方面的实证研究明显缺乏。而此类研究对于我们从历史发展视野和全局视角认识、理解和审视职称评审制度在我国中小学教师队伍建设过程中的地位和作用，以及对于在今后一段时期合理调整我国中小学教师职称比例结构和布局结构极其重要。高级教师总体上代表了我国中小学教师的最高专业技术水平，以及他们在全国中小学教师中的骨干地位，本研究主要从我国中小学高级教师比例增长情况及其重要分布特征等方面做出系统分析。需要在此简要说明的是，本研究在行文中会穿插或叠加使用职务、职称与岗位等词汇，而不对它们做出过多区分和辨析②。
（一）我国中小学教师高级职称总体增长情况
我国人口众多，任何一项国家政策或制度的实施和改革都会影响到一大批人。起源于1986年的中小学教师职务制度也不例外。该制度的实行，直接影响中小学教师的切身利益。我国教育统计年鉴从1991年起开始公布中小学教师职称分布数据，因此本研究的统计起点也定于此。1991年，我国普通中小学专任教师总量就已达到862.22万人：其中小学专任教师553.22万人，普通初中专任教师251.67万人，普通高中专任教师57.33万人［2］。到了2020年，其增长为1200余万人，其中普通小学专任教师增长为643.42万人，普通初中专任教师增长为386.07万人，普通高中专任教师增长为193.32万人［3］。整整30年来，全国普通中小学专任教师数净增长了360余万人。不难看出，我国中小学教师职务（职称）制度的影响人数在持续增加。如何正确看待该制度30年间的实践成效，以及以后如何改进其运行方式，对于服务中小学教师队伍建设关系重大。由于研究主旨和篇幅所限，本研究并未呈现中小学教师职务结构全景图，而只呈现了1991—2020年我国中小学教师高级职务（职称）③比例增长情况的部分分布图，见图1。
图1 1991—2020年我国中小学教师高级教师职称比例总体增长情况
从图1可以看出，近30年来，我国基础教育三个学段高级教师在专任教师中的相对比例均呈现出增长趋势。其中小学高级教师比例增长幅度最大，从1991年的10.6%先上升后下降式增长到2020年的51.2%；
初中高级教师比例增长幅度次之，从1991年的0.9%增长到2020年的20.4%；
高中高级教师比例增长幅度相对最小，从1991年的11.8%增长到2020年的27.5%。此外，为了便于比较，笔者按照2015年8月28日由人力资源和社会保障部、教育部联合印发的《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》中关于不同时期小学教师不同职级间的对应关系对小学高级教师④比例进行了对应测算，其结果一并呈现在图1中的小学（2）部分。据此比较，则可以发现：小学高级教师比例增长幅度最小，从1991年的不足0.1%缓慢增长到2020年的8.5%；
在1991—2000年，小学高级教师比例一直处于0.1%及以下的水平；
在2010年之前，小学高级教师比例一直停留在1%以下的水平；
从2010年起，小学高级教师比例才呈现出较为明显的增长趋势。
从图1还可以看出，我国中小学高级教师分布始终存在明显的数量差距，它们（主要是小学与中学）之间的差距呈现出波动式扩大的趋势。就30年的演化结果来看，无论新旧标准，小学与中学间的差距都在扩大，然而其方向和性质截然不同。如果按照原来标准测算，则可以发现小学高级教师比例远高于中学教师，小学与高中的差距从1991年的（-1.2%）赶超后反转式扩大到2020年的23.7%，小学与初中的差距从1991年的9.7%扩大到2020年的30.8%。而如果按照新的职称等级和测算标准来衡量，则可以发现差距同样存在，只是性质完全不同，表现为小学高级教师比例低于中学，其中小学与高中的差距从1991年的11.8个百分点扩大到2020年的19个百分点，小学与初中的差距从1991年的0.9个百分点扩大到2020年的11.9个百分点。就30年间的演化过程和差距峰值来看，小学与高中的差距在2014—2016年达到了最高水平，这三年间的差距均为24.6个百分点，而小学与初中的差距则在2016年迎来最高值，为15.5个百分点。另外，高级教师比例在初中与高中的分布上也存在着较为明显的数量差距，它们之间的差距自2003年起开始呈现渐趋缩小的迹象。到2020年，初高中的差距已经从2002年的13.2个百分点缩小到2020年的7.1个百分点。
（二）我国中小学高级教师比例在城乡间分布的演化趋势
多年来，由于多种复杂原因，以物化形态表现出来的基础教育资源在我国城乡二元结构社会背景下的差距十分明显。差距的长期存在，影响政府对基础教育发展的决策，同时也影响社会公众感知和判断教育公平，还在很大程度上影响公众基础教育的选择意愿和行为。近年来，得益于我国各类农村教育倾斜政策的持续实施，特别是农村薄弱学校改造工程、义务教育标准化建设等项目的有力推进，我国城乡中小学间的硬件差距逐渐缩小甚至完全消除。与此同时，人民群众对公平和满意教育的追求从物化形态教育资源逐渐转移到智能和人力资本形态的教师资源。教师资源的配置政策与分布状况已经成为新时期影响人民群众教育选择的主要因素。事实上，与物化形态教育资源在城乡学校间的非均衡分布相一致，中小学教师资源在城乡学校间的差距一直也存在，只是由于人们对其的关注不像硬件条件那样显性和紧迫罢了。同样，政府在努力缩小城乡学校间物质条件差距的同时，在缩小城乡间教师资源差距方面也做出了很大努力，其中一些领域已经取得了十分显著的成效。图2呈现了2003—2020年我国中小学高级教师比例在城乡间分布的演化轨迹与结果⑤。
图2 2003—2020年我国中小学高级教师城乡分布比例
从图2可以看出，在高级教师比例的城乡分布及其演化趋势上，三个教育阶段表现出极其鲜明的可辨识特征，总体来看，高中高级教师比例分布在城乡间的数量差距最为显著，初中次之，小学最小。从演化趋势和结果来看，初高中高级教师比例在城乡间的分布差距均呈现缩小趋势。其中高中段的最大差距（乡村与城区）从2003年的15.3%先升至2006年的16.1%后逐渐降至2020年的10.8%，高中段的次大差距（镇区与城区）从2003年的10.7%先升至2006年的11.1%后又降至2020年的4.7%。值得注意的是，高中高级教师比例在乡村与镇区学校间的差距呈现出小幅增长的趋势，从2003年的4.6%波动性增长至2020年的6.1%。初中段的最大差距（乡村与城区）则从2003年的10%先升至2008年和2009年的13.3%后又降至2020年的2.1%，初中段的次大差距（镇区与城区）则从2003年的8.4%先升至2009年的11.2%后又降至2020年的1.4%。初中段乡村与镇区间的差距从2003年的1.6%先扩大至2011年的3.1%后缩小至2020年的0.6%。小学段的最大差距（乡村与城区）先是从2003年的11.6%缩小至2019年的0.3%，在2020年则出现反转式差距。同时，小学段镇区与城区的差距也出现类似现象，从2003年的4.5%先缩小至2016年的0.1%后又反转至2020年的3.3%。此外，小学段乡村与镇区间的差距也从2003年的7.1%缩小至2020年的2.5%。
（三）我国中小学高级教师比例在不同省份排名的变化轨迹
由于我国教育统计年鉴从2003年起才开始公开各省份的中小学教师职称数据，因此本研究中各省份高级教师比例数据也只能由此开始。表1呈现了2003—2020年我国31省（自治区、直辖市）中小学高级教师比例排名位序的演化轨迹与基本特征。从小学高级教师比例在不同省份平均位次的排名情况来看，其分布呈现出十分鲜明的地域特征和时序特征：辽宁、天津的平均位次在2003—2020年间从未跌出过前2名，它们最靠后的排名也都在第3名；
排在第二梯队的是湖北和内蒙古，它们的平均位次在这18年间一直保持在前5名之内。与此形成鲜明对照的是，一些省份的平均位次长期停留在25名以外，它们是山西、陕西、甘肃、西藏、新疆5个省份。这些省份中的最好位序为第21位，即中部地区的山西在2003年时曾经达到过21名。就小学高级教师比例在不同省份间排名位次平均变化幅度发生过巨大变化的几个省份来看，变化最大的省份当属云南，其变化的趋势是从2003年的第23名逐渐前进到2020年的第2名（从2018年开始跃升到第6名，2019—2020年连续两年保持着排名第二的纪录）。向着同一方向发生同等变化的省份还有贵州和青海两省，它们分别从2003年的第30名和第26名上升至2020年的第9名和第5名。同一时期，湖南和山东两省则呈现出明显下滑趋势，分别从2003年的第5名和第7名下滑到2020年的第20名和第29名。此外，因经济、文化、教育发展整体水平较高而备受关注的上海则从2003年的第4名持续下跌至2020年的第21名。
表1 2003—2020年我国各省中小学高级教师比例排名情况
就普通初中高级教师比例在不同省份平均位次的排名情况来看，则呈现出如下地域和时序特征：辽宁省的平均位次在2003—2020年间的排名一直稳居第一；
天津的平均位次则持续稳定在第二的水平，其实际排名一直处于第二或第三的位置；
平均位次处于第三位序的省份为内蒙古，其实际排名从未跌出过前9名，多年的实际排名介于2—4名之间。与此相对照的是，一些省份的平均位次基本停留在25名开外，按照平均位次倒数排序的话，分别为：西藏（31）、甘肃（29.1）、山西（28.8）、广东（27.4）、广西（26.8），其中处于中部经济带的山西和东部经济带的广东的最好名次均为27。排名前进幅度最大的省份为云南，从2003年的第26名一直上升至2020年的第2名，其次为青海和四川两省，分别从2003年的第20名和第25名前进到2020年的第9名和第14名。排名下降幅度较大的省份主要有上海和山东，其排名分别从2003年的第9名和第7名一路下滑到2020年的第30名和第24名。
就普通高中高级教师比例在不同省份平均位次的排名情况来看，同样呈现出地域和时序特征鲜明的排序规律：平均位次处于第一位的省份依然是辽宁，其实际排名基本稳定在1—3之间，平均位次处于第2位和第3位的则是天津和北京，它们均有第一最好的纪录，最低的纪录也都保持至前5名和前8名。此外，江西以其5.8的平均位次位列本次排名中的第4位，十分引人注目，其最高纪录是全国第二，最低也在第10位的位置。相形之下，总有一些省份的平均位次长时间徘徊在25位之后，主要有西部地区的西藏（31）、甘肃（28.8）和中部地区的山西（28），以及东部地区的广东。排名位次变化方向与幅度最大的省份当属青海和新疆，其中青海的实际排名位次先是从2003年的第30位快速跃升至2010年的第2位，后又从2010年的第2位一路下跌至2020年的第20位，而新疆的实际排名则先是从2003年的第17位迅速前进至2007年的第9位，之后又快速跌落至2019年的第30位和2020年的第29位。排名靠前，前进幅度较大的省份为江苏和浙江两省，它们分别从2003年的第22位和第21位稳步进步到2020年的第4位和第5位。相比之下，也有一些省份则经历了恰好相反的变化历程，其中海南从2003年的第4位跌落至2020年的第19位，贵州从2003年的第12位下降至2020年的第24位，广西则从2003年的第19位一直跌至2020年的第30位。
上述分析总体表明，自1986年我国实行中小学教师职务制度以来，中小学教师专业技术水平提升和队伍专业化建设取得了十分显著的成效。接下来的部分主要对上述分析中尚存的几个重要问题及其原因做出简要讨论。
（一）关于我国学段间高级教师比例差距长期存在原因的讨论
本研究的纵向数据分析表明，我国高级教师比例在不同学段间长期存在着十分明显的差距。就普通中学的两个阶段比较而言，初中阶段的高级教师比例一直低于高中阶段。就小学与中学之间的比较而言，它们之间高级教师比例的分布差距也始终存在，且十分明显。如果按照不同标准来比照的话，则会呈现出两种性质完全不同的差距结果。如果按照2015年《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》发布以前的职务（职称）等级标准比照的话，则表现为小学高级教师比例远高于中学高级教师比例的情形。如果按照2015年之后的对应标准进行比照的话，则会出现完全相反的情形，即小学高级教师比例远低于中学高级教师比例的情形。同时，还呈现出任教学段越低，高级教师比例越低，且增长速度也越缓慢的情形。该情形主要有以下两方面原因：
第一，我国政府在各学段高级职务指标的投放数量和比例并不相同。本研究的历时性统计数据清晰表明，小学阶段投放的高级职务指标远高于中学阶段，在高级中学投放的高级职务（相当于中学的中级职务）指标远高于初级中学。由于差别很大，职务（职称）制度在我国中小学实行以来，小学和中学教师的职务评审工作是分开独立进行的，在不同学段职级数量及结构比例上无明确的统一规定。因此，我国各地在长期的实际操作中并无明确标准可供参照或比较，但普遍的做法是，小学高级指标的投放几乎不设最高比例限制。随着小学教师学历和其他能力的提高，具备高级职务条件的教师数量越来越多，尽管高级职务任职条件和评审标准一再提高，但还是有越来越多的教师可以获得该职级。非常必要在此指出的是，人事部曾于2006年7、8月间先后印发了《事业单位岗位设置管理试行办法》［4］和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》，其中明确指出高级职务比例不超过10%的控制目标［5］。2007年，人事部与教育部联合印发了《关于高等学校、义务教育学校、中等职业学校等教育事业单位岗位设置管理的三个指导意见的通知》［6］，以指导各级学校此后一段时期职级评审改革及结构调整。然而，从事后的实际情况来看，当这一意见下发时，多数省份中小学高级教师比例早已超出限定，只有少数地方尚在目标控制范围。另外，受中小学教师职称评审制度惯性影响和对高级教师现实需求的影响，我国中小学高级教师实际数量和相对比例仍在实际增加。因此，其在中小学教师职称评审时实际产生的约束力是有限的，只有少数地方和学校因受当地经济发展水平和保守观念所限等原因而无法突破比例上限。
第二，我国中小学教师的学历差异。总体来看，学段越低，任职教师的实际学历水平也相应越低。这不仅体现在中小学教师工作的实际要求和历史传统中，也体现在1986年颁布的《中学教师职务试行条例》《小学教师职务试行条例》和1993年颁布的《中华人民共和国教师法》及此后的系列政策法规中。与中小学教师入职门槛学历要求相一致的是，中小学教师职务等级认定时也有最低学历要求。所不同的是，在中小学教师职务认定工作中，对学历的要求有很大的不同。特别是在实际评审工作中，学历越高的教师，越容易更早获得较高一级的职务。更为重要的是，高级教师的评审机会只对相当少一部分小学教师开放，那些不具备学历条件的小学教师即使已经从事高级职务工作多年也无法获得晋升。只有随着中小学教师学历水平的普遍提高和不同学段教师间学历水平差距的渐趋缩小，职务评审时来自学历方面的重要影响才会逐渐淡化。在这种状况到来之前，这种影响一直都会存在。这就是小学教师高级职务比例与中学教师高级职务比例始终存在差距的一个重要历史原因。
（二）关于我国城乡间中小学高级教师比例差距变动趋势原因的讨论
数据分析表明，我国中小学高级教师比例的城乡差距呈现逐年缩小的趋势。发展成就的取得，完全得益于国家对农村教育和农村教师队伍建设的日益重视。我国因幅员辽阔、经济地理呈三级台阶分布，以及市场选择等多种因素造成的城乡差别、区域差别和贫富差距不断拉大，曾经广为世人诟病［7］。这些差距零零总总体现在各个方面，由两极化的教育面貌所反映。为了从根本上解决这个问题，国家自20世纪90年代末起，连续出台了一系列针对性强的战略举措，其中在缩小和消除城乡差距方面就有多项重大惠农政策和配套举措。这些政策和举措同样体现在教育方面：《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001）、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010）、《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（2012）、《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》（2015）、《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（2018）等。这些适时颁布的重要文件和及时做出的重大决策，对我国农村教育资源的增扩和城乡教育差距的缩小起到十分显著的政策效应。全国各地在新增教育资源配置上和新增中高级教师职称指标投放上普遍向农村学校倾斜，我国中小学高级教师比例的城乡差距逐渐缩小。
（三）关于我国省际中小学高级教师比例差距规律性变动原因的讨论
纵向数据显示，我国中小学高级教师比例在不同省份的排名呈现出清晰可辨的地区特征和时间特征。其中一些省份无论在本研究所考察的哪个学段，其高级教师比例均处于全国前列，而且非常稳定，如辽宁、天津、内蒙古和黑龙江。也有一些省份三个学段的高级教师比例长期处于全国末位或倒数第二位之列，如山西、甘肃、新疆、西藏。多数省份三个学段高级教师比例的排名有较大变化。一些省份在某个学段排名靠前，而在别的学段则相对靠后，一些省份的某个学段在某些年份排名靠前，而在其他年份则相对靠后。一些省份呈现出逐年进步的趋势，另一些省份则呈现出逐年退步的趋势，也有一些省份先后呈现出两种不同方向的趋势。透过这些不变与变的现象和明晰可辨的时空特征可以看出，导致我国不同省份中小学高级教师比例形成差距的原因较为多元，既有来自经济方面的原因，也有来自经济以外的其他原因。
总体来看，由于地方经济发展水平所限，一些经济欠发达省份在提升中小学高级教师比例方面受到严重影响，当然也有一些省份经济水平并不总是处于前列，然而其在投放高级教师职务资源时却力度很大。这就充分说明影响中小学高级教师比例的因素并非全部来自经济，还有来自思想观念和文化传统方面的影响因素。不同省份在解读和贯彻落实同一份国家政策文件时的态度和决心不同，其产生的政策效果和社会后果就明显不同。另外，不同省份对基础教育重视程度不同，对教师在促进教育发展中的作用认识不同，以及对中小学教师职务评审与改革在推动中小学教师队伍建设中发挥作用认识不同，其表现为中小学教师职称评审改革和调整中小学教师高级职务比例的决心和力度会截然不同。同样重要的是，不同省份尊师重教的传统不同，其对待教育事业和教师激励工作的态度也会明显有别。这也意味着中小学高级教师比例长期严重偏低的省份，今后应主动寻求其所辖区域学校高级教师比例有效提升的具体举措与办法。那些高级教师比例较高的省份也要从全国均衡视野管理和投放其高级职称指标，必要时可放缓。
1986年在我国中小学建立的教师职务制度影响了几乎所有中小学教师的职业生涯和社会生活。历史地看，中小学阶段实行该制度，不仅适应了我国经济社会发展对人才素质提出的新要求，顺应了中小学教师专业化发展的趋势，推进了中小学教师的专业化建设进程，而且还有助于其获得专业技术人员的工资待遇和社会声誉，也有利于打破计划经济时期形成的平均主义分配格局，贯彻按劳分配的原则，为有效培养教师和使用教师提供了重要基础，为提高中小学教师的工作积极性和提高基础教育质量提供了坚实的制度保障。当然，在该制度运行期间，曾经引发过不少实际问题和社会矛盾，也引发过数次重大改革。这些突出的社会问题和重要的变革不仅没有削弱职称制度的重要性，相反，我国基础教育事业的持续健康发展证明了职称制度存在的合理性和重要性。因此，我国应巩固并强化这一制度。
注释：
① 1993年10月31日颁布的《中华人民共和国教师法》第十六条规定：“国家实行教师职务制度，具体办法由国务院规定。”
② 由于历史原因，我国不同表达主体在教师职务和教师职称这两个基本概念的使用上长期存在等同使用和分别使用的交织现象，也由于本研究的主旨和侧重点在于从空间分布视角探讨教师职务（职称）资源的演化态势，因此在本文中也不对这两个概念的内涵及演变做更多深究和辨析，在使用时遵照历史事实，仅在有限情形下做出明确区分。
③ 需要说明的是，自2019年起，《中国教育统计年鉴》对中小学教师职称分类统计时采用了新式标准，将高级职务分为副高级和正高级。但由于正高级教师数量较少，年份较少，为便于连续分类统计，本研究在实际统计时将正高级教师与副高级教师统称为高级教师。另外，如果按照新式教师职务（职称）对应标准，原小学高级教师只能算作新标准后的中级教师。为便于比较，本研究同时按照两种对应标准测算了小学高级教师比例。
④ 2015年建立统一的中小学教师职务制度，将教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。初级设员级和助理级，高级设副高级和正高级。员级、助理级、中级、副高级和正高级职称（职务）名称依次为三级教师、二级教师、一级教师、高级教师和正高级教师。统一后的中小学教师职称（职务），与原中小学教师专业技术职务的对应关系是：原中学高级教师（含在小学中聘任的中学高级教师）对应高级教师；
原中学一级教师和小学高级教师对应一级教师；
原中学二级教师和小学一级教师对应二级教师；
原中学三级教师和小学二级、三级教师对应三级教师。
⑤ 由于我国教育统计年鉴中关于初中教师职称方面的分省数据从2003年才开始公布，因此最早年份只能回溯至2003年；
根据2011年国家统计局颁布的《统计城乡划分代码》，我国在城乡划分标准上发生了一些新的变化，即在新的城乡划分标准中，将原来的城市、县镇、农村三个分类调整为三大类七小类，即城区（含主城区、城乡接合部）、镇区（含镇中心区、镇乡接合区、特殊区域）、乡村（含乡中心区、村庄）。