邱曼丽
(中共交通运输部党校(交通运输部管理干部学院) 党校教育部，北京 101601)
坚持依规治党和依法治国有机统一是我们党治国理政的重大部署。其中，依法治国是我们党治国理政的基本方略，依规治党是管党治党的基本方式，体现了中国特色社会主义法治建设的鲜明特色和突出优势。习近平总书记指出，“要坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”(1)习近平：《以科学理论为指导，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》(2020年11月16日)，《习近平谈治国理政(第四卷)》，外文出版社2022年版，第288页。准确把握依法治国和依规治党的密切关系，实现二者的协同发力、同向发力，是我国民主法治建设的重要课题。所谓“有机统一”在一般意义上，是系统科学用词，指有机整体内部复杂系统各要素之间关联协调、密不可分的结构整体性、动态稳定性及功能耦合性的客观状态。坚持依规治党和依法治国有机统一，基础在“统一”，政治、制度、治理等方面的统一性是二者进一步交汇相融、有机结合的前提。关键在“有机”，这代表了系统内部不同构成要素之间相互交融、密不可分的状态。依法治国和依规治党在党与法、党规与国法、治国与治党不同层面实现了深度的交汇融合。如何在治国、治党实践中进一步发挥相辅相成、协同合力的实效，需要体制、制度等方面的进一步推进。
依法治国和依规治党在领导力量、价值立场、制度形态、治理体系方面具有内在统一性。
(一)领导力量统一
中国共产党是领导我们事业的核心力量。依法治国和依规治党的共同政治导向就是坚持和完善党的领导。这奠定了二者有机统一的政治基础。坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，同时也是依规治党的出发点和落脚点。
党的领导是中国特色社会主义法治之魂。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治建设就成为无源之水，无本之木。法治有赖于依法治国方略的推动，因为“依法治国是法治的外在形式和实现过程，法治是依法治国的精神和原则。”(2)王文惠：《依法治国与法治关系》，载《贵州师范大学学报(社会科学版)》2008年第 4期。依法治国是我们党提出的基本治国方略，党是否建设得坚强有力，决定了能否将依法治国推向深入。
加强和完善党的领导是依规治党的主旨。中西方比较研究表明，制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”(3)习近平：《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》 (2015年6月26 日)，载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中国方正出版社、中央文献出版社2016年版，第61页。。为实现执政兴国的重大历史使命，中共十八大以来，党中央高度重视制度治党、依规治党，通过完善党内法规体系，为党的领导、党的建设提供有力保障，确保党始终成为中国特色社会事业的坚强领导核心。中共十九大将“坚持依规治党、标本兼治”写入党章，以党的根本大法的形式确立了“依规治党”这一管党治党的基本方式。(4)参见宋功德、张文显：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第48页。中共二十大指出“党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案”，并提出“坚持制度治党、依规治党”“完善党的自我革命制度规范体系”，为实现党的自我革命的制度化、规范化、体系化作出了重要的方向指引。(5)参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》(2022年10月16日)，人民出版社，2022年版，第14页、第65-66页。将“党的自我革命永远在路上，不断健全党内法规体系”写入党章。
(二)人民立场统一
无论治国还是治党，都要围绕“以人民为中心”的发展思想，这是我们党和国家一切工作的出发点和落脚点。中共二十大报告将“坚持以人民为中心的发展思想”作为新时代新征程中国共产党的使命任务必须牢牢把握的重大原则之一。“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”。(6)《着力践行以人民为中心的发展思想》(二O一六年一月十八日)，载中共中央党史和文献研究院、中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室编：《习近平关于“不忘初心、牢记使命”重要论述选编》，中央文献出版社、党建读物出版社2019年版，第174页。
依法治国重在发挥法治对人民权益的保障作用。习近平总书记强调：“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”(7)习近平：《加快建设社会主义法治国家》(2014年10月23日)，载《求是》2015 年第1期。这就将人民置于至高的位置，同时作为一条主线贯穿于依法治国的整个过程。一是人民是依法治国的主体。党领导人民通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。二是人民是依法治国的依靠力量。“只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。”(8)习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》(二○二○年二月五日)，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第275-276页。三是必须以维护人民的利益为根本目的。“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”(9)习近平：《以科学理论指导全面依法治国各项工作》(二○二○年十一月十六日)，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第1页。
依规治党是实现“以人民为中心”的重要举措，依规治党旨在通过治党强党更好的实现人民的利益。习近平总书记指出“民心是最大的政治。人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴，是衡量我们一切工作是非得失的根本标准，也是衡量我们党是不是讲政治的根本标准。”(10)习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届六中全会精神专题研讨班上的讲话》 (2017 年 2 月 13 日)，载中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2021 年版，第115页。很重要的一条就是要坚持依规治党，建立起完善的党内法规体系，更多用制度治党、管权、治吏，向制度建设要长效，把制度优势充分释放出来。才能确保我们党始终站稳政治立场，始终以人民利益为根本尺度推动党和国家各项事业的发展。
(三)制度形态统一
法治是现代民主法治国家治国理政的基本方式。中国共产党将“全面推进依法治国”纳入到“四个全面”战略布局框架之中，彰显出法治在党和国家工作全局中的地位更加重要，作用更加显著。
全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必将引发各个领域广泛而深远的影响。其“全面”二字包含了推进国家、政党等各领域的法治化。中共十八届四中全会《决定》不但将法治运用于“治国”，而且及于“治党”领域， 将“完善的党内法规体系”纳入到中国特色社会主义法治体系框架，《法治中国建设规划(2020-2025年)》也明确要求“建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党”。(11)《法治中国建设规划(2020-2025年)》(中共中央2021年1月印发)。这就构建了包含治国与治党于一体的“法治”崭新范畴。同时，二者在规范性要素方面具有通融性。在学理界，法律规范的构成要素有“两要素”和“三要素”之分。无论是认为由“假定、处理或假定、制裁”抑或是认为由“假定、处理和制裁”构成，随着党内法规体系化水平的提升，党规规范都明显体现出法律规范的要素特征。党内法规和国家法律规范形态逐步趋同，共同构成了中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。
依规治党是依法执政在管党治党领域的具体体现。在实现方式上，中共十八届四中全会指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。(12)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。党规与国法都是党依法执政的重要依据。一方面，坚持依规治党增强党自身的执政能力是保证社会主义法治的关键；
另一方面，党通过领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，推进依法治国进程；
通过“三个统一”“四个善于”实现党对国家的治理。《决定》要求把“依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来”，不能只偏重依法治国，而忽视党自身建设和执政方式的法治化转化。所以，依法治国和依规治党都是党依法执政的重要方式。
(四)治理目标统一
实现国家治理体系和治理能力现代化是依法治国和依规治党的共同目标指向。中共十九届四中全会指出：“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”(13)《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过)。，只有中国特色社会主义制度付诸实施，收到实效，才能更好的把制度效能转化为国家治理效能。“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，”(14)习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。“法治体系是国家治理体系的骨干工程”。(15)《加快建设社会主义法治国家》(二O一四年十月二十三日)(这是习近平同志在中共十八届四中全会第二次全体会议上讲话的一部分)，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第112页。只有全面推进依法治国，才能实现国家各个领域有法可依，才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能调整关系、平衡利益，最大限度凝聚社会共识。
“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，党是领导一切的”(16)习近平：《在中央党的群团工作会议上的讲话》(2015年7月7日)，载中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第188页。。党的领导制度体系是整个中国特色社会主义制度体系的灵魂，贯穿于其他制度之中并对其他制度优势发挥起到重要的保障作用。党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统整体加以落实。(17)参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》(2022年10月16日)，人民出版社2022年版，第64页。党的领导覆盖了党和国家的各个领域，这就决定了党内法规制度建设必然要覆盖党的领导和党的建设的各个方面。中共十八届四中全会、十九届四中全会都将“加强党内法规制度建设、形成完善的党内法规体系”确定为推进国家治理的重要任务。依规治党是推进国家治理的关键工程，如果没有依规治党的保障，依法治国也难以顺利推进，所以，“党规之治已成为‘中国之治’的一个独特治理密码”(18)王伟国：《党内法规在习近平法治思想中的定位》，载《中国社会科学报》2021年11月17日。
依法治国和依规治党的有机统一是建立在统一基础上的、内部要素之间相互交融，紧密结合的逻辑耦合关系。这集中体现在“党的领导”与“依法治国”的一致、“党规”与“国法”的衔接、“治国”与“治党”的互补三个方面。
(一)党的领导与依法治国高度一致
党的领导与依法治国的一致是依法治国和依规治党有机统一的重要保障。这种一致性奠定在党的意志、人民的意志与法律意志的高度统一性上。党领导人民制定宪法与法律，将集中人民意志的党的主张通过立法机关上升为国家意志，转化为每位公民、特别是党员领导干部必须遵守的法律，人民当家作主才能充分实现，这也是党的领导力的充分展现。习近平总书记多次强调党的领导与依法治国的一致性，“不能把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国对立起来，更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导。”(19)习近平：《在中央政法工作会议上的讲话》(2014年1月7日)，载中共中央文献研究室：《关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第19页。必须把党的领导贯彻在依法治国的全过程和各个方面，只有在党的领导下厉行法治，“通过法治保障党的路线方针政策有效实施”(20)习近平：《以科学理论指导全面依法治国各项工作》(二○二○年十一月十六日)，载中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第2页。，人民当家作主才能落到实处， 国家和社会生活法治化才能有序推进。2018年，党中央成立中央全面依法治国委员会，在宏观层面通过加强党对全面依法治国集中统一领导，完善顶层设计，加强统筹协调。同时，健全党领导全面依法治国的具体制度和工作机制，为党领导依法治国提供制度保证。如在党领导立法方面，在中共中央1991年印发的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的基础上，2016年印发了《关于加强党领导立法工作的意见》。
党的领导是否坚强有力决定了党领导依法治国的成效。中共十八大以来，在党中央的领导下，坚持制度治党、依规治党，全方位扎紧制度笼子。党内法规制度建设以前所未有的力度向前推进，逐步形成了一套覆盖各个领域的、内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规体系，以党内法规为基本依据，全面加强和改善党的领导。先后制定出台了《中国共产党中央委员会工作条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等一系列居于主干地位的党内法规。(21)中共中央办公厅法规局：《开辟新时代依规治党新境界——党的十八大以来党内法规制度建设成就综述》，载《人民日报》2021年6月17日，第2版。同时，加强党的自身建设，并把党的政治建设摆在首位，通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请求报告条例》等重要制度。针对党的队伍中发生的各类消极腐败现象，以零容忍态度，向制度要长效。形成了一套有效管用的反腐败制度体系。管党治党从“宽松软”走向“严紧硬”, 党的肌体在砥砺淬炼中更加坚强，这为加强党对依法治国的领导奠定了坚实基础。
(二)党规与国法的衔接和协调
党内法规同国家法律的衔接与协调，是依法治国和依规治党有机统一的重要载体。从价值指向上，党规和国法分别代表党的意志和国家意志，并统一于人民的意志。从制度形态上，共存于中国特色社会主义法治体系，这为二者的衔接和协调奠定了基础。习近平总书记强调：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”(22)习近平：《加快建设社会主义法治国家》(2014年10月23日)，载《求是》2015年第1期。习近平总书记在其他讲话中也提及“要继续推进党内法规制度体系建设，注重党内法规同国家宪法法律的衔接和协调, 加强党内法规备案审查工作。”参见习近平：《切实尊崇宪法, 严格实施宪法》(2018 年1月19日)，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第202页。中国共产党作为执政党，对国家和社会实行全面领导，并且通过领导类党内法规的执行参与到国家治理之中。这类党内法规在调整领域上同国家法律具有一定的重叠性。但二者的调整侧重点是不同的。从治理效能上，党内法规是站在党的领导或执政的立场，强调的是党的领导或执政，对所涉及国家治理领域的影响更多体现为一种间接的“溢出效应”；
而国家立法是由国家强制力直接对国家事务进行管理，效力更为直接。从调整范围上，党内法规调整的是党内关系或党与国家机关的关系；
而国家法律调整的是一般性社会关系。但这种重叠性是党内法规与国家法律立法转化和联动的前提，也是实现二者衔接和协调的重要基础。
实现党规同国法的衔接与协调，首先必须明确党规与国法谁居于优位，与谁衔接、与谁协调的问题。从习近平总书记的重要讲话和党内法规的表述来看，均要求党内法规应同国家法律相衔接和协调。内涵是指党内法规与国家法律要无缝对接，“既不能脱节断档，也不能交叉重复，更不能错位越位。”(23)宋功德：《坚持依规治党》，载《中国法学》2021年第1期。党内法规同国家法律的“协调”，是指“党内法规的要求不能与国家法律规定相左，以免造成规范冲突、令人无所适从。”(24)同⑤。这是党章规定的“党必须在宪法和法律范围内活动”的必然要求。同时，需要注意的是，党内法规不可逾越国家法律并不意味着党的政策必须拘泥于法律的规定，只能在宪法、法律之后亦步亦趋。党在领导经济社会发展过程中，经常会通过制定出台大量的规范性文件、提出政策性导向来调整经济社会发展。这些政策性规定往往超前于现行法律，而且是制定出台新法的重要依据。中共十八届四中全会对此作出区分，既要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，又要“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。”这就为实现党的领导预留了灵活调整和运作的空间。同时，《中国共产党党内法规制定条例》规定党内法规不得“同宪法、法律和行政法规相抵触”也仅限定了党内法规不得违反宪法法律的强制性、义务性规定如人权保障等底线性的要求，只要未作强制性限定，党内法规可以发挥互补功能，在一些空白或未作限制的领域先作出规制。如中共十八届四中全会决定提出“加快推进反腐败国家立法”，但目前在反腐败领域，党内法规构成其制度主体。党规同国法的衔接与协调，下一步要特别关注法治建设领域党的领导在党规同国法中的衔接与协调问题。
(三)治国与治党的相互补充
治国与治党的相互补充是依法治国和依规治党有机统一的集中体现。依法治国和依规治党虽然治理领域分别聚集于“国家治理”和“政党治理”，在功能定位上各有侧重，但同时关联紧密。习近平总书记要求“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用。”(25)习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》(2018年8月24日)，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第231页。这反映了依规治党和依法治国功能互相支撑、作用关联协调的关系。
依法治国是依规治党的基础和依托。“依法治国要解决的是包括党的活动在内的一切政治和经济社会活动的制度化问题，而依规治党是在依法治国解决普遍性问题基础上，进一步解决规范党的领导和党的建设活动的特殊性问题。”(26)宋功德：《坚持依规治党》，载《中国法学》2021年第1期。只有全社会普遍信仰法律、遵从法律，才能为依规治党营造良好的法治环境和氛围。所谓“小智治事，中智治人，大智立法。……法律是治国理政最大最重要的规矩。”(27)习近平：《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》(2014年10月23 日)，载中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第12—13页。具体通过行为引领、评价、预测、强制、教育等发挥作用。国家法律和党内法规相比较，有如下三个方面的区别：一是从地位上看，国家法律更为基础，党内法规是在国法基础上的二次调整；
二是从效力上看，国家法律对全体公民具有普遍的约束力，而党内法规是对全体中共党员提出的要求；
三是从内容上看，国家法律规范并维护全体公民的权利义务，党内法规对党员的要求比法律要求更高，并以义务性规定为主，这是由中国共产党的先锋队性质决定的。国家法律较之党内法规处于更为基础性的地位，所以依规治党必须以依法治国为基础。
依规治党是依法治国的政治保障。我们党是依法治国的政治领导核心，严格管党治党是加强党领导依法治国能力的重要保障。邓小平同志指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”(28)《邓小平文选(第2卷)》，人民出版社1994年版，第147页。为此，要“注重运用法治思维和法治方式巩固执政地位、改善执政方法、提高执政能力”(29)王伟国：《党内法规作为新时代中国法学新范畴论纲》，载《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第1期。。坚持依规治党，以党规党法作为行为的根本准则，严格规范约束自己的行为，才能保证党的先进性、纯洁性，这是维护党的集中统一，凝聚党的生命力、战斗力的重要保证。因为党规严于国法。“党章等党内法规对党员的要求比法律要求更高, 党员不仅要严格遵守法律法规, 而且要严格遵守党章等法规制度, 对自己提出更高要求。”(30)习近平：《加快建设社会主义法治国家》(2014年10月23日)，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社 2020 年版, 第112页。只有党组织和党员领导干部带头尊规执规守规用规，进而带动广大人民尊法学法守法用法，才能维护宪法法律权威和尊严，才能保证宪法法律实施，才能保证党和人民共同意志的实现。
习近平总书记指出：“依规治党深入党心, 依法治国才能深入民心。”(31)习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》 (2018年8月24日)，载习近平：《论坚持全面依法治国》, 中央文献出版社2020年版,第223-224页。简而言之，我们只有建好党，才能治好国，即把党的政治优势、社会主义制度优势转化为国家治理效能。治好国，能够为治党奠定坚实的法治基础；
治好党，能够为治国提供坚强的政治保障。二者在功能作用上相辅相成、相得益彰。二者的有机统一，是推进法治中国建设的重要方略。
推动依法治国和依规治党有机统一，奠基于二者共性基础之上。在价值、方式、治理上耦合相契的前提下，进一步破解推动有机统一的路径，需要在党的领导、依法执政、制度衔接、治理成效方面予以着力。
(一)构建统筹协调依法治国和依规治党的顶层设计
党的集中统一领导是推动依法治国和依规治党有机统一的重要保障。党的领导权是执政权的政治基础，党的执政活动是领导权的实现和转化。依法执政是党执政的具体方式。“依法执政既反映依法治国的要求，也反映依规治党的内容，可以成为推动两者有机统一的媒介。”(32)林华：《依法治国与依规治党有机统一的逻辑及其进路》，载《环球法律评论》2020年第3期。党的执政，这是依据党内法规自我规范，也依据国法将党的意志传输到国家机器的各个环节。所以，“作为依法执政依据的‘法’既包括国家法律，也包括党内法规。”(33)同①。依法执政是依法治国的关键，习近平强调：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政”(34)马怀德：《深刻认识法治政府的内涵和意义》，载《光明日报》2017年5月8日，第16版。。目前，在中央层面尚未形成统筹党依法治国和依法执政的专门性机构和制度。从顶层设计上完善依法执政的体制、机制安排，是推动依法治国和依规治党有机统一的客观要求。
一是设立宏观上统筹推进依法执政的专门机构。建议建立负责依法执政的专门性机构，统筹依法治国和依规治党重大事项的协调、对接，注重依法治国和依规治党同谋划同部署同推进，加大顶层设计和整体谋划力度，不断完善统筹协调的体制机制。将依法治国和依规治党有机统一的政策性要求，转化为坚实的体制机制保障，统筹推进依法治国和依规治党的各项要求落到实处。为实现二者相辅相成、合力并进提供基本遵循，彰显中国治理的强大优势和显著效能。
二是制定并完善依法执政的制度体系。目前，尚未出台关于推进依法执政的法规制度，未能对依法治国和依规治党有机统一的关系作出明确而清晰的界定。这在二者之间缺失了制度上相容共存的重要依托。宜先由党代会出台关于推进依法执政重大问题的决定。对党的执政权的运用范围、程序、方式等作出全面规定；
对依法治国和依规治党作出提纲挈领、兼容并蓄的统领性规定；
进一步明确依法治国和依规治党有机统一的基本原则、主要举措、推进步骤等。再出台层级较高的党内法规，规制党的各级组织和党员领导干部依法执政的主要范围、具体内容、行使方式、问责措施等，实现层层落实，上下贯通。在此基础上，由各领域的具体党内法规体现关于“治党”的部署，由国家立法落实 “治国”的方略。如涉及党的统一意志的形成、党的领导规范、党的组织、自身建设、监督与问责等事宜由党内法规作出进一步的细化规定；
涉及国家机关落实党的方针政策、决策部署，如根据党中央向全国人大提起修改宪法、制定重要法律的建议等，由国家立法予以衔接和体现。实现依法执政在党规和国法中分中有合，合中有分，协同推进。
(二)推动“党领导立法”在党规国法的衔接协调
中共二十大报告强调：“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系”。(35)《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》(习近平同志代表第十九届中央委员会向大会作的报告摘登)，载《人民日报》2022年10月17日，第2版。推动“党领导立法”在党规与国法中的衔接协调，是推动依法治国和依规治党有机统一的有力抓手。党内法规同国家法律的衔接，实质上是党务与国务的相互对接，也是党的意志与国家意志的相互贯通。促进党内法规同国家法律的衔接和协调，要“努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”(36)《法治中国建设规划(2020-2025年)》(2021年1月中共中央印发)。重点要实现“党领导立法”在党规与国法中的对接，畅通党规同国法的转化和衔接。
中共十八届四中全会《决定》部署了“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。从党内法规层面，应完善党领导立法的相关法规。《中国共产党中央委员会工作条例》第14条虽然赋予了中央委员会“讨论和决定党治国理政、管党治党中其他重大问题和事项”的领导职权，但并未具体体现《决定》中所明确的党领导立法应行使的重大立法事项决定权、宪法修改建议权、听取重大问题报告权。党领导立法方面的党规缺失，从源头上削弱了党规同国法衔接与协调的制度保障。虽然党中央在全国人大常委会设立党组，负责贯彻执行党中央决策部署。《决定》亦提出：“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”但《中国共产党党组工作条例》和《全国人民代表大会议事规则》中缺少党组与人大之间关于立法的衔接性规定。只有早在1991年出台的、层级较低的规范性文件《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》中规定了修宪建议、政治性法律或其他领域重大立法应报党中央审议或审批。但“党中央”是一个很概括的表述，明确设定专门性机构有助于职责落实。在职责方面，对“政治性法律”“重大法律”“重大调整”等用语宜作出更为明确的规定，清晰厘定领导立法机构的职责边界，既利于履责，也便于问责；
同时党中央或党委提出法律立改废释意见建议、向立法机关提出立法主张、立法方案的程序应予明确。这都提出了加强党领导人大立法工作制度化、法治化的要求。
同时，在国家法律中，对“党领导立法”呈现出原则性、简单化、标签化等特征，表现为一般在总则中将“党的领导”作为四项基本原则的重要内容予以确认，但缺少进一步的落实衔接。
为此建议：第一，制定完善相关党内法规。修订《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》。补充“人大党组就立法的重大问题向党中央或各级党委汇报”的内容，承接和落实党对立法工作的领导，保证党领导立法实现有规可循，有据可依。建议制定出台层级较高的《中国共产党领导立法工作条例》，对党领导立法工作的机构、权限、主要原则、程序、责任等做出全面规定，并对失职失责行为规定问责性条款，以加强责任落实。第二，将党领导立法全面体现在国家立法中。法律不过是党和国家的方针、政策定型化的表现，如何实现党的领导意志向国家意志的转变？《宪法》“在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位”，(37)中华人民共和国国务院新闻办公室：《〈中国特色社会主义法律体系〉白皮书》，载《法制日报》2011年10月27日。一是要在《宪法》中确认和落实党对立法工作的领导。《宪法》第1条第2款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这在《宪法》中明确了中国共产党作为执政党的宪法地位，在此基础上还应进一步明确党通过领导立法实现党依法执政的领导过程和方式方法。二是在《宪法》“国家机构”部分，应在全国人民代表大会的职责中，对落实党领导立法工作做出回应和部署。对可由人大直接落实的，如对立法机关审议党中央提出的立法议案等具体职责做出规定；
对须由人大和党的机构共同协作完成的，如党中央向人大提出立法方案等，应明确对接协调机制。三是立法机关的组织法应明确党对立法工作领导。虽然《全国人民代表大会组织法》第3条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第3条均规定要“坚持党的领导”，但仅是原则性规定，还应进一步明确规定“如何坚持和落实党对立法工作的领导”，对党领导立法各项职责一一作出回应，明确立法机关如何承接和体现党的意志、继而转化为国家意志。
(三)适时推动党政联合立法
适时推动党政联合立法是推动依法治国和依规治党有机统一的有效方式。
在治理实践中，各级党组织通过“党政融合”的方式深度嵌入国家治理体系之中，在一些领域存在党务与政务交叉的情况，表现为：一是治理领域既涉及党务，也涉及政务，党政机关在该领域都承担一定的职责，如安全生产领域，属于“党政同责”的范围；
二是调整对象既涉及党员领导干部，也包括行政领导人员，如党政领导干部问责等。涉及领域交叉或对象兼容，可考虑由党政机关联合立法，这对促进党内法规和国家法律衔接协调能够起到立竿见影的作用。
目前，比较常见的形式是由中办和国办、党委和政府联合发文的形式，打通党内法规和国家法律内容、效力、形式等屏障，实现二者互联互通。现行联合立法数量众多，内容涉及机构改革与管理、党政人员管理、反腐败、环境保护、安全生产等方面。从制定主体角度分析，大体分为三类：一是由中共中央和国务院制定层级较高的文件，如2011年中共中央、国务院联合发布《关于加快水利改革发展的决定》。二是由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布文件，如2015年的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等。三是地方党委和政府联合发文，这些文件数量最多，涉及范围也最广。如北京市委、市政府印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》等。党政联合发文以党和政府“决定”形式出台的政策主张类的规范性文件为主，也有少量以“条例”“规定”形式颁行的法规。
党政联合发文是党政机关合力提高治理效能的必要方式。党政联合发文既规范了党自身的治理活动，又通过行政机关实现了国家治理的目标。通过联合发文，把党的主张便捷地传输到行政系统当中，实现依法治国和依规治党的有机统一。需要注意的是，党政联合发文也存在逃避公开义务、消解权力监督的风险。有学者认为“党政联合发文将抬高行政机关地位，干扰人大、法院的监督”。(38)张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑基于司法裁判的分析》，载《中国法学》2020年第1期。虽然《党政机关公文处理工作条例》《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》(39)《党政机关公文处理工作条例》(2012)第17条规定，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。”《中国共产党机关公文处理条例》(1996)第12条规定：“同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。”《国家行政机关公文处理办法》(2000)第16条则规定：“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；
政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；
政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。”赋予了党政联合发文的正当性，但由于党组织在国家治理活动中产生的党务信息并不属于《政府信息公开条例》调整的对象，这可能会导致行政事项因为党政联合发文而逃避信息公开。甚至有学者产生一种忧虑，党政联合发文难以契入我国现行的法律监督体系，继而动摇公众对法治的信心。(40)参见张海涛：《政治与法律的耦合结构：党内法规的社会系统论分析》，载《交大法学》2018年 第1期。但不可否认，在尊重党政职能分工的前提下，在职能交叉或人员兼容的情况下，党政联合发文对发挥党组织在国家治理中的作用，具有积极作用。所以，要审慎地考量其程序限制和责任约束问题，积极探索党政联合发文的主导模式、实现路径，尽快立法明确党政联合发文的法律属性，强化审查和监督，保证其正向效能，消解可能产生的负面影响。
(四)建立党内法规与国家法律规划审查的联动机制
建立党内法规同国家法律规划审查联动机制是推动依法治国和依规治党有机统一的必要路径。当前，党内法规同国家法律制度建设处于体系化构建的重要阶段，实现党规国法事前规划、事中事后的审查是优化法治体系、提高制度效能的关键。对此，不能止于制度层面的查漏补缺，必须建立常态化、长效化的保障机制，从制度制定的“事前、事中、事后”层层把关，加强规划协调，严格备案审查。
一是完善党规同国法事前规划联动协调机制。根据《党内法规制定条例》第6条的规定：“制定党内法规在中央统一领导下进行。制定党内法规的日常工作由中央书记处负责。中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调工作,其所属法规工作机构承办具体事务。”而国家立法规划由全国人大常委会负责编制，从十一届以来的历届全国人大常委会立法规划，都是由常委会法工委负责具体起草，(41)参见《改革开放40年来立法规划制度的发展与完善》，中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/wgggkf40nlfcjgs/202108/9468ad6382fa40b4919ed4aeefe1d70b.shtml ，上传时间：2021年08月24日，09:25:12并经党中央批准，以体现党对立法工作的领导。但这一环节仅体现党中央对立法工作的领导把关，重点关注国家立法规划的科学性、必要性等方面。不难发现，缺少一专门机构对党内法规和国家立法规划的衔接协调问题进行充分统筹，这一领域职责缺位，机制、制度也缺失。这就从根源上“导致党内法规与国家法律衔接不够，调整领域出现断层和空档”，(42)罗许生：《国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构》，载《中共福建省委党校学报》2016 年第6期。也影响了制度的实施成效。目前中共中央已经批准建立中央党内法规工作联席会议制度，中央党内法规工作联席会议在中央书记处领导下开展工作，(43)该中央党内法规工作联席会议由中央纪委机关、中央组织部等14家成员单位组成，主要职责是研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等，办公室设在中办法规局。但这一机构并非常设性机构，职能发挥具有临时性。但尚未发挥实质的建设性作用。建议在中央设立专门统筹党内法规与国家立法工作规划的部门，从协调性、严谨性、规范性等方面，进行全面审视，对存在的问题进行沟通、协调，“研究解决党内立法与国家立法中需要双方协作和配合解决的问题，共同开展论证与调研，保证相互衔接与照应，”(44)同⑤。保证党内法规立法规划与国家立法规划目标配套，内容衔接，并逐步构建起一套完善的制度支撑和保障机制。
二是建立党规国法的联动审查机制。党规国法的备案审查呈现出二元体制的特点。国法层面，构建了以人民代表大会(45)参见《立法法》(2015)、《各级人民代表大会常务委员会监督法》(2007)、《法规、司法解释备案审查工作办法》(2019)。主导的法律备案审查机制，以及各级党委、党的纪律检查委员会、党委(决策)议事协调机构以及党的工作机关、党委直属事业单位，党组(党委)承担备案审查工作承担主体责任(46)参见《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(2019)第4条。的党内法规备案审查机制。党内法规备案审查制度设计的审查范围不但包括审查党内法规内部与党章的统一性问题，还要审查党内法规同宪法法律的一致性问题。但由党的机构对党内法规或规范性文件进行合宪性审查与由“全国人大及其常委会负责监督宪法实施、全国人大常委会享有解释宪法”的职权配置相违背，党内法规审查机构并不宜承担党内法规体系内外协调统一性的职责。从专业性的角度，党内法规审查机构对国家法律精神实质、内容等的把握也存在专业能力不足、经验欠缺等问题。
针对这些问题，虽然在法规制度中规定“建立备案审查衔接联动机制”，但成效并不理想。(47)《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(2019)做出了予以弥补的努力，第4条规定：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”， 2015年7月，中共中央办公厅印发《关于建立法规 、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，通过党和国家备案工作机构的协作，来推进备案审查工作。但这一联动机制由于参与部门众多，工作稳定性不足，未能起到常态化的推动成效。而法治化进程对法治体系的协调性、完备性提出了更高要求。《法治中国建设规划(2020-2025年)》要求“加强宪法实施和监督”“健全党内法规备案审查制度”。鉴于此，有必要设立专门的宪法审查机构，如在全国人大设立宪法委员会，整合专业力量，集中精力专门负责监督实施宪法、解释宪法，以补目前宪法审查能力之不足。同时，可适时提升中办法规局的地位，既与依规治党的重要性相匹配，同时又与全国人大及其常委会的政治地位相对等，便于开展联动协调沟通。在此基础上，设立专门性机构或在既有机构中增设职能，负责党内法规合法性审查的联动协调，召集宪法委员会、中央法规局有关人员、有关专家对党规、国法交叉领域予以审查，定期开会做出权威判断，如通过联动审查认为“与宪法和法律不一致的党内法规和规范性文件，应当按程序提出修改意见、退回要求纠正或者予以撤销。审查的相关问题若涉及行政法规、规章和其他行政规范性文件的，还应当积极与国务院法制办联动审查处理。”(48)秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，载《法律科学》2016年第 5期。通过体制机制的优化，从而最大限度地避免党内法规同国家法律的规范冲突，促进党规和国法体系的协调有序。
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