陈菊红
（杭州电子科技大学，浙江杭州 310018）
加快农业转移人口市民化，是我国“十四五”规划和2035 年远景目标纲要的重要任务，也是促进社会公平正义、实现共同富裕的重要途径。近年来，我国在持续推进农业转移人口市民化上取得了显著成效，城镇化率不断提高。但与此同时，农业劳动力就业的非农化并未带来劳动者身份和权益的完全市民化，以人为核心的新型城镇化的质量仍然有待提高。党的十九大以来，习近平在中央全面深化改革委员会会议、地方考察调研等重要场合多次提出要加强改革系统集成。在地方实践中，浙江省在共同富裕建设实施方案中明确提出“加快推进农业转移人口市民化集成改革”，强调以协同集成推进农业转移人口的市民化。那么，如何理解市民化改革的协同集成？为什么要推进这一改革？如何推进？就上述问题进行深入研究，对于加快农业转移人口市民化进程具有重要的理论价值和现实意义。
以协同集成推进农业转移人口市民化，强调运用系统思维统筹谋划，加强各治理主体的纵向联动和横向协同，增强各项市民化政策措施的耦合性，形成促进农业转移人口融入城市的整体合力。从治理主体来看，主要包含三方面的协同集成：政府内部不同层级和部门的协同集成；
流出地和流入地之间跨地域的协同集成；
政府部门与非政府部门不同主体间的协同集成。
一是政府内部不同层级和部门的协同集成。大规模农业转移人口的涌入对流入地的政府治理带来较大挑战。由于农业转移人口工作涉及多个政府职能部门，若各部门只专注于部门任务，缺乏有效的信息共享和沟通机制，就容易出现政出多门的情况，甚至会出现部门工作相互掣肘，进而弱化公共服务管理能力的情况。因此，与流动人口问题的复杂性相适应，加强政府内部层级间、部门间的协同，有利于加强农业转移人口服务管理的整体协调和提高治理效率。
二是不同地区的协同集成。农业转移人口是一个跨越流出地和流入地的特殊群体，现行体制对他们的服务管理处于两套体系，各自承担自己辖区内的事务，且根据农业转移人口居住在流入地的实际，相关工作主要以流入地为主，目前尚未形成全国“一盘棋”的局面。加强流出地和流入地的协作，可以更好地为农业转移人口提供服务，在治安管理、劳动用工、卫生健康等方面形成联动机制，实现农业转移人口服务管理的跨地域对接。
三是不同主体的协同集成。流动人口问题涉及面广，不同阶段有不同的具体需求，如果完全依靠政府治理，难以做到事无巨细、面面俱到，也不利于全社会资源的优化配置。倡导政府、社会组织和企业等主体发挥自身优势，在农业转移人口服务管理中加强合作，能有效弥补政府单一主体的不足，优化多元化公共服务供给路径，形成政府、市场主体、社会主体多元协同治理的格局，促进农业转移人口问题的有效解决。
当前我国城镇化进入高速增长期。逐步实现人的城镇化，是城镇化发展的重要任务。从城镇化的发展现状和未来趋势来看，农业转移人口将在较长时期大规模存在。农业转移人口城市融入难，固然有其自身的原因，但也与农业转移人口所生活城市的政策环境和治理效能密切相关。传统农业转移人口服务管理工作的不足，是推进农业转移人口市民化协同集成改革的重要依据。
（一）市民化进展相对缓慢，“半城市化”突出①“半城市化”一词由中国发展研究基金会提出，指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，主要表现为农民不能与城市居民在子女教育、社会保障、住房等方面享受同等待遇，难以真正融入城市生活。
农业转移人口为城市提供了宝贵的劳动力资源，是促进城市经济和各项事业发展的重要力量。近年来我国城镇化发展迅速，根据第七次全国人口普查公报，全国人口中，居住在城镇的人口占63.89%，（2020 年我国户籍人口城镇化率为45.4%）[1]。可见，仍有相当大比例的人口虽常住城镇，户籍却依旧在农村，这部分农业转移人口的市民化无疑是未来城镇化发展的重要任务。
由于流出地和流入地在经济社会文化等方面的差异，以及制度层面的二元性，我国的资源分配和权利供给主要基于以户籍制度为核心的属地管理，农业转移人口作为流入地的建设者，虽然参与和推动当地的发展，却因为脱离了原户籍所属地的服务，又不具有流入地的市民“身份”，基本处于城市公共服务的空心地带，难以全面共享城市发展的成果。近年来，我国对大中小城市实行差别化落户政策，中小城市的落户限制已经全面松绑，但资源和机会集中的大城市仍然控制得比较严格。对农业转移人口来说，小城市“不想去”，大城市“进不去”，是他们面临的现实窘境。他们在城市工作，尽管也被动或主动地进行了再社会化，但仍难以享受到与城市户籍人口同等的市民权利，在文化、政治、社会保障等方面往往不能真正融入城市生活，有关合法劳动权益、医疗、子女教育、养老等诉求难以得到全面回应和充分满足，农业转移人口依然是城市中被边缘化的群体。可以说，当前农业转移人口的市民化还停留在有流动难融入的“半城市化”阶段。
（二）农业转移人口科层治理体系碎片化
科层治理作为一种现代治理方式，强调根据权力的职能和职位进行分层，并运用规则来进行管理，具有专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化的特点。科层治理有助于科学划分工作职责，促进个人对工作增加投入，提高组织效率，韦伯认为这是从纯技术观点看最符合理性原则的组织管理模式。然而，科层治理也有其弊端，由于专业分工，政府各部门职能分化，按各自的运行逻辑行事，逐渐形成碎片化的管理格局[2]。
如果说科层治理具有本身难以调和的内在困境，那么人口流动对这种困境不是减弱，而是加强。流动社会的经济和社会生活更加复杂，管理难度更大。目前我国农业转移人口的数量庞大，流动动因和诉求日益多元，既有经济方面的原因，也有个人发展和家庭方面的考虑，并且他们的流入还会带来城市秩序和环境治理等负外部性，对城市治理工作带来冲击和压力。原有的治理不仅需要新设管理部门和机构，大量增加工作人员，还需要协调部门之间的工作，且在编人员与非在编人员的劳动强度和报酬不等，容易产生不公平感，在一定程度上加重了科层治理体系的碎片化。比如有的地方政府设立了流动人口管理办公室，招聘大量流动人口协管员。繁琐复杂的工作，不同性质的工作人员待遇不同，易导致工作人员的复杂化和行为消极化，使得“以户籍人口为对象的治理和服务体系，面对一个庞大的大范围流动的人口群体时，显得异常吃力”[3]。
农业转移人口事务涉及多个部门，公安、房管、城管、民政、社会保障等部门都有自己的农业转移人口服务管理职能，由于缺乏统一规划，信息没有实现互联互通，各部门的服务管理既有重复之处，也存在漏洞和盲区，降低了农业转移人口服务管理的效率，导致农业转移人口的诉求难以得到回应，需求难以得到满足。这种多头管理在实际工作中缺乏灵活性，各部门容易从自身利益出发各自为政，造成农业转移人口服务管理工作出现不到位、越位和缺位等问题。从“块”的分割来看，农业转移人口流出地和流入地之间缺乏协作，流出地往往较少为农业转移人口提供就业或健康咨询等方面的服务，流入地重在关注户籍人口的公共服务，对农业转移人口的主动接纳和服务不够。
（三）农业转移人口治理主体单一化
政府一直主导着我国农业转移人口的治理实践，其他主体和力量的参与度有限。目前，还有不少城市对农业转移人口治理仍主要体现出政府单一管理的特点。
但随着农业转移人口规模增大，农业转移人口的利益诉求日益多样，政府难以满足农业转移人口对公共服务的需求，在实践中容易出现治理结果与初衷相背离的情况。与此同时，农业转移人口治理中浓厚的行政主导和单一主体色彩，制约着其他社会主体和市场主体的参与，影响多元主体协同治理格局的形成。当前，政府单一主体的治理面临越来越多的挑战，如政府财政投入的成本压力巨大、地方政府的执行力度不够大、对农业转移人口的认识存在偏差、容易造成重管理轻服务的情况。
操作上，笔者建议的是采取逢低分批买入的策略，不建议大家总是试图想着一笔买在最低点，一笔卖在最高点。建议逢急跌、分批次、每次一点点的加仓建仓。同时，在介入前必须要做好相应的策略应对。每笔介入前，必须做到以下四点：
党的十九大报告强调，要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[4]。显然，在农业转移人口治理中，社会协同和公众参与的作用还没有充分发挥，企业单位、社会组织、社区、农业转移人口自身尚未普遍参与进来。比如，农业转移人口虽然通常是服务管理的客体，但其主体意识和参与能力近年来都有了很大提升，并且已成立如“工友之家”“同心希望家园”之类的自组织，在一些地区开展了自我管理和自我服务活动，取得了较好效果，这些自组织完全可以成为农业转移人口服务管理的主体。再如，社区作为正式制度和非正式制度转换的场所，是农业转移人口居住生活的重要空间，也是农业转移人口在城市获得归属感的重要依托[5]。但目前在全国范围内，充分利用社区熟悉且直面农业转移人口这一优势，搭建社区协调平台来提升服务管理绩效的做法，仍然比较欠缺。
以协同集成推进农业转移人口市民化，需要通过规范和完善相关机制，聚“分力”为“合力”，增强市民化工作的系统性和整体性，提高市民化工作效率，促进农业转移人口的市民化。
（一）健全农业转移人口信息共建共享机制
在现代社会，信息技术和流动人口治理的融合，是推动农业转移人口治理精细化和科学化的重要基础。建立健全农业转移人口信息的协同共享制度，发挥信息技术在农业转移人口数据搜集、规律研究、信息研判、趋势预测及资源共享等方面作用，有助于促进农业转移人口精准服务，提升农业转移人口集成改革的效能。
现阶段，我国采集和应用流动人口信息仍相对滞后于现实的治理需求。由于农业转移人口劳无定职、行无定踪，信息的搜集和处理不容易。对流入地来说，通常只有当农业转移人口长期居住时才能获得相关信息，且信息质量一定程度上还依赖于农业转移人口的主观配合程度。而流出地更是缺乏对当地流出人口信息的及时变更，除了农业转移人口返乡时能了解到相关信息，其他时间信息的采集和追踪均存在“真空盲点”。在政府农业转移人口信息管理中，公安、民政、教育、卫生健康等部门分别掌握着相关农业转移人口信息，“信息孤岛”特征比较突出，不同职能部门间尚未充分实现共建共享，其他社会和市场主体也还未与政府部门形成信息的互联互通，在农业转移人口治理中难以有效链接到相关信息资源，不利于治理合力的形成。
因此，需要充分运用互联网、大数据和云计算等信息技术，促进农业转移人口信息互联互通，建立健全农业转移人口信息资源共建共享制度，推进农业转移人口市民化的协同集成。一是搭建农业转移人口数据平台。整合不同层级、职能部门及企业单位的农业转移人口数据资源，形成“纵向层级贯通、横向全员覆盖”的农业转移人口基础数据共享平台，实行一口录入多口应用，并定期动态更新农业转移人口信息。二是统一数据采集标准。改变传统随机抽样、割裂的信息获取方式，打破不同部门和单位的壁垒，对数据指标进行多维多层的细分与整合，兼顾农业转移人口个体基本信息、流动和就业、社会保障等多方面数据，使信息采集更加客观全面准确。三是推进农业转移人口数据开放共享建设。根据农业转移人口信息涉及的隐私级别，进行不同层级数据的开放权限设置，根据工作需要分别赋予相关部门信息的查询权和更新权，建立数据使用与责任承担制度，减少信息损耗，提高农业转移人口数据的利用率。四是促进农业转移人口数据效益的最大化。通过对农业转移人口数据进行挖掘，解析数据背后的规律，探索数据的增值开发应用，实现农业转移人口信息数据在有关决策支持、服务供给和智能匹配等中的价值。
（二）提升多主体资源整合的效率机制
农业转移人口市民化集成改革涉及的主体可细分成两类：一是政府内部的主要利益相关者，包括中央政府和地方政府、流入地政府和流出地政府、不同职能部门等的协同；
二是政府与外部其他主体，如企业、社会组织、社区等的协同。如何提高市民化集成改革的资源整合效率，可从以下两方面来分述。
一方面，提高政府内部的资源整合效率。由于全国范围内农业转移人口服务管理的财权事权并不对等，政府层级越低，财权越小，对于流入地政府而言，由于财力有限，而开放农业转移人口公共服务的成本较高，导致流入地政府缺乏向农业转移人口提供市民待遇的意愿和能力，进而影响农业转移人口的城市融入。目前，各地正逐步推进农业转移人口市民化进程，但加快推进户籍改革的背景下，仍然也存在居住证、积分制等新的限制。综上可见，只有财权和事权相匹配，建立市民化的成本分担机制，才能促进解决农业转移人口问题。
从中央与地方政府的协同集成来看，需进一步推进财税改革，适当调整不同层级政府间的税收分成，合理确定地方政府在共享税中的分成比，提高地方政府为农业转移人口提供公共服务的积极性。同时，强化中央政府承担基本公共服务的责任，通过财政转移支付支持地方政府的工作。以农民工子女应接受义务教育为例，中央财政为每一个孩子承担的经费可量化到个人，实现这部分经费“钱随人走”，如果这个孩子随父母流动迁移，则其个人受教育经费可随之带到流入地。中央政府也可通过奖励性转移支付来鼓励地方政府提供服务，根据各地吸纳农业转移人口的数量核算资金、发放补助，支持城市公共服务和基础设施向农业转移人口聚集区倾斜。
从流出地和流入地的协同集成来看，需在当前“以流入地管理为主、流出地配合”的基础上，统筹好区域间的协同问题。国家首先需明确流出地和流入地政府应分别承担什么职责，如何进行有效监督，使流出地和流入地的协同做到有章可循。流入地政府需以常住人口数量来编制地方预算，将农业转移人口的服务管理纳入财政支出范围，同时也要有奖惩措施，鼓励流出地政府在健康卫生服务、劳动力培训等方面保证一定的经费支持，建立地区利益协调机制。
从不同职能部门的协同集成来看，针对农业转移人口服务管理的碎片化问题，流入地可设立专门的服务管理机构，将原来分散在各部门的职能纳入新的服务管理体系，构建起农业转移人口服务管理的大部门制①我国大部门制改革始于2008 年，指在政府部门设置中，将业务范围相近、职能趋同的事项集中到一个部门统一管理，以提高行政效率，避免政府职能交叉、多头管理问题。。同时农业转移人口集中流出地也设立相应的办公室，与流入地的服务管理机构建立有效联动机制，定期联系沟通，研究农业转移人口服务管理中遇到的问题，在劳动力用工信息、治安管理、社会保障等方面加强协作，提高工作的有效性。
（三）完善全国统一的社会保障机制
近年来，我国陆续出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》《社会保险法》《社会救助暂行办法》等文件，为农业转移人口社会保障从“无保”到“有保”提供了制度依据。近年来农业转移人口的社会保障水平和参保率也正在逐步提高，但审视现行有关农业转移人口社会保障的制度法规，仍有待改进。
一是各地形成了不同的农业转移人口社会保障模式，加大了转移接续的难度。有的将农业转移人口纳入城镇职工保障体系，但又存在一定的区别对待；
有的模仿城镇职工保障体系，制定专门的社会保障文件；
有的制定一并考虑医疗、养老、工伤等各险种的综合性保障政策。各地的保障政策和标准不一，社会保障的计算和流转比较繁琐，给农业转移人口社会保障的转移接续带来困难，尤其是城乡之间的转移还面临着条件不对等的问题[6]。二是农业转移人口社会保障的水平较低。目前农业转移人口社会保障的参保缴费基数和比例普遍低于城镇职工，大多以上个年度最低工资或城镇职工工资的60%作为缴费基数，低水平的参保意味着低水平的收益，这直接导致农业转移人口享受到的福利待遇与城镇职工差距悬殊，体现了社会保障的不公平。三是地区间社会保障水平的差异对农业转移人口极为不利。我国经济发达地区的社会保障水平一般高于经济落后地区，农业转移人口往往在经济发达地区工作，并缴纳各种社会保险费用，但他们中许多人并没有留在工作地养老，而是最终返回户籍所在地。这就致使农业转移人口要按照流入地的社会保障标准缴纳费用，成本较高，却只能按流出地的较低平均工资水平获得社会保障，这无疑是需要着力解决的又一难题。
对现有农业转移人口社会保障制度的改革，可从以下四个方面入手。一是建立健全全国弹性统一的社会保障体系。全国统一的社会保障体系，便于保险基金的转移接续，缩小地区社会保障差距，促进城乡二元保障制度的有效衔接，使农业转移人口享有基本体面的均等化服务。不过，基于我国地区发展不平衡的现实，各地的社会保障不可能达到同一水平，因而可在统一基本线的基础上允许一定的弹性空间。二是加强社会保障网络信息化建设。加强对社会保障网络平台和软件的开发运用，探索终端自助服务应用的研发，简化农业转移人口社会保障的信息查询、流转衔接、福利申请等操作难度，便利农业转移人口社会保障的无纸化管理。三是提高社会保障的统筹层次。总结各地社会保障统筹的经验，逐步扩大省级统筹的覆盖面，加快全国统筹的步伐，避免低水平和碎片化的统筹。另从农业转移人口需求的紧急程度来看，失业、工伤、医疗保障较养老保障更为迫切，需更加重视对前几种保障的统筹完善。四是建立健全农业转移人口社会保障的转移接续和支付体系。农业转移人口的医疗保险主要依据其工作地变动来转移接续，工伤、失业和生育保险通常转移接续其参保记录，基本养老保险则可借鉴欧盟的做法，实施“参保地缴费、分段计算待遇、退休地领取待遇”的办法[7]。由于农业转移人口的社会保障涉及不同地区的成本与收益，为了促进公平，调节不同地区在农业转移人口社会保障中的收支平衡，有必要在经费上建立健全转移支付政策体系。通过社会保障转移支付基金，实现上级对下级政府的纵向支付，以及东部流入地对中西部流出地的横向支付，进而弥补农业转移人口面临的衔接性和流动性损失。
（四）建立协同集成效果的绩效评估机制
新公共管理主义认为，公共管理和服务的绩效评价可以引入工商管理的衡量方法，但在引入相应绩效评估机制时，需注意新公共管理中的企业家思维和行为方式，避免因太过追求效率价值而忽视公共利益价值。具体到协同集成推进市民化的效果评估，构建绩效评估指标时应遵循四个原则。一是客观指标和主观指标相结合。客观指标考察治理主体的客观投入，即各主体在农业转移人口服务管理中人力、物力和财力的投入及成效。主观指标则考察农业转移人口的主观感受，包括他们对各主体协同供给服务的公平性和可及性的满意程度。二是经济效益指标和社会效益指标相结合。协同集成推进农业转移人口市民化的效果固然要看成本投入与回收的效益比，但大多数与农业转移人口相关的服务都属于基本公共服务，不仅难以用经济指标来衡量，有的甚至还要以牺牲经济效率来为农业转移人口谋福利，对于这类不具有经济效率却产生了社会效益的供给，同样需要在测量指标中予以体现。三是多元指标和特色指标相结合。协同集成推进农业转移人口市民化效果的绩效评价指标的设计，既要确保评价内容的多元与全面，能反映集成改革的整体效果，又需要有特殊指标的设计，能体现不同主体在农业转移人口服务管理中的创新和特色。四是客观性与可操作性相结合。评价指标的选取不仅要求能够进行客观观察，准确反映评价对象的现状，还要便于操作，指标结果易于转换成实际数据。
协同集成推进农业转移人口市民化效果的绩效评估指标体系可从客观和主观两个类别来构建。客观指标主要从各主体在农业转移人口治理项目中的资源投入占比、项目时长、农业转移人口服务的覆盖比例等方面衡量。由于农业转移人口服务属于公共服务的一部分，涉及的政府部门和主体繁多，很多情况下难以获得单独针对农业转移人口的定量数据，如企业对员工技能培训和职业病防治等的投入，不可能只针对农业转移人口，因而要获取农业转移人口服务供给的直接量化数据比较困难。相对而言，以农业转移人口的满意程度和融合程度为主的主观指标体系更具可操作性（如下表所示），有助于正确评估协同集成推进农业转移人口市民化的实施效果，农业转移人口的满意度和融入度与协同集成的效率呈正相关，能体现协同农业转移人口服务管理的成效。
以协同集成推进农业转移人口市民化效果的主观评估指标体系表
协同集成推进农业转移人口市民化效果的绩效评估可以根据需要采用多种评估方式，如政府主管部门评估、参与主体自评、农业转移人口满意度评估、第三方评估等。其中，第三方评估是一种较为有效的外部评价机制，可委托高校专家、专业评估公司、社会代表和民众参与评估，真实反映协同集成的成效，为进一步优化协同集成过程，促进农业转移人口市民化服务。
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