王 慧
“第三支柱”概念源于世界银行在 1994 年提出的养老金体系改革的三支柱模式,系指个人主导的自愿建立的完全积累型个人养老金计划。根据我国学术界第三支柱概念探讨的现状,〔1〕学术界对于我国第三支柱的概念达成了一定共识,即以个人为主导和享受税收优惠政策,但仍有一些分歧,狭义范围仅包括享受税收递延优惠政策的商业养老保险,如朱俊生《完善税收递延型商业养老保险发展的政策环境》、范堃等《基于目标替代率的税延型商业养老保险扣除限额优化研究》;广义上包括凡是以养老为目的、依托于第三支柱个人账户的所有金融产品,如董克用《建立和发展中国特色第三支柱个人养老金制度》、路锦非和杨燕绥《第三支柱养老金:理论源流、保障力度和发展路径》。本文采取的第三支柱概念更倾向于广义范畴。本文从制度角度分析,养老金第三支柱制度系以养老为目的,以个人为主导并以个人账户为载体,在享受税收优惠政策支持的基础上完全积累型养老金制度。2018 年在财政部、税务总局、人力资源和社会保障部、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》(财税〔2018〕 22 号,以下简称《通知》) 中,〔2〕《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》,载国家税务总局官网,http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c3389866/content.html,最后访问日期:2018 年4 月2 日。明确了为推进我国养老保险体系建设,以个人税收递延型商业养老保险为试点,对养老保险第三支柱进行有益探索。
第三支柱概念在官方文件中首次出现,顺应了政府、单位、个人合理分担养老责任的趋势,标志着我国多层次养老保险制度体系建设进入了崭新阶段。截至2019 年6 月底,个人税收递延养老保险累计实现保费约1.54 亿元,承保件数约4.45 万件。〔3〕参见王国军、李慧:《我国个税递延型养老保险试点的发展态势与制度优化》,载《中国保险》2019 年第8 期,第16 页。保费规模和承保件数均远低于预期,效果不理想固然有其制度设计中税优额度低、手续烦琐等问题,究其根源仍是“多层次养老金体系缺乏统筹规划,导致体系结构与功能定位紊乱”。〔4〕参见郑功成:《中国养老金:制度变革、问题清单与高质量发展》,载《社会保障评论》2020年第 1 期,第12 页。因此,在多层次养老保险体系背景下,以全局观、系统观来研究第三支柱功能就成为一大关键问题。
已有的相关理论研究多从政策支持、国内外比较借鉴等角度来研究养老保险第三支柱,但是将第三支柱功能当作独立的学术问题去研究的却很少,抑或只做简单定性判断。例如董克用教授(2020) 在探讨第三支柱个人养老金概念界定后,将功能总结为“个人养老金是养老金制度补充和收入补充,能够推动投资养老理念形成并促进资本市场完善”;〔5〕参见董克用、施文凯:《加快建设中国特色第三支柱个人养老金制度:理论探讨与政策选择》,载《社会保障研究》2020 年第 2 期,第7 页。郑秉文教授(2018)在阐述我国构建第三支柱达成的三种共识中指出“第三支柱不仅具有保险功能,还应具备投资功能”;〔1〕参见郑秉文:《“多层次混合型”养老保障体系与第三支柱顶层设计》,载《社会发展研究》2018 年第2 期,第88 页。而路锦非和杨燕绥教授(2019) 认为“从社会保障理论源流及世界范围发展规律来看,个人养老金计划彰显国家对个人责任的唤醒与鼓励”。〔2〕参见路锦非、杨燕绥:《第三支柱养老金:理论源流、保障力度和发展路径》,载《财经问题研究》2019 年第10 期,第93 页。总体来看,国内理论界对第三支柱功能研究在宏观视野、历史深度和系统性方面仍有欠缺。第三支柱功能在理论研究上缺乏有力支撑,在一定程度上阻碍了第三支柱社会实践向深度和广度的进一步推进。
AGIL 模型是社会学结构功能主义提出的应用于社会经济现象分析的广义模型(如下图1),〔3〕结构功能主义认为社会系统具备一定的结构或组织,各个组织部分有机联系并对社会整体有相应的功能,社会整体在一定时期内相对稳定,各组成部分之间虽会发生变化但具备自我调节能力并趋于新的平衡。A 代表的适应功能,即系统一方面要适应环境,另一方面要能够从环境中获得资源以谋求自身的发展;G 代表的目标达成功能,即确定系统目标的次序并调动资源和引导资源区实现整个系统的主要目标;I 代表的整合功能,即系统必须协调内部各部分之间的关系,以维持稳定、和谐状态;L 代表的模式维持功能,即为了使整体系统顺利运行,必须协调与系统有关的内部要素与外部系统,保持一定文化模式的稳定性和连贯性。运用AGIL 模型能够较为贴切地解释我国养老金第三支柱功能的界定、现行障碍与构建路径。
图1 基于AGIL 模型的第三支柱功能分析框架
因此,本文将从结构功能主义的视角,运用AGIL 模型对第三支柱功能进行深入、全面和系统的剖析,避免脱离多层次养老保险体系而形成割裂、孤立的分析,以期为多层次养老保险体系下的第三支柱顶层设计提供理论支撑,并对其社会实践提供一定的理论分析意见。
根据AGIL 模型,第三支柱功能系统并非单一系统,其中包含经济、政治、社会、文化等多个功能子系统,即结构功能主义强调互动、联系的功能系统。基于此,将养老金第三支柱功能作为社会系统研究对象,可以分析其对应的适应功能、目标达成功能、整合功能以及模式维持功能。
(一) 第三支柱的适应(A) 功能:实现养老资金跨期配置
AGIL 模型中的A 代表的适应功能,即系统一方面要适应环境,另一方面要能够从环境中获得资源以谋求自身的发展。从适应功能所依托的经济子功能系统来看,核心要素是资源。为了整个系统的正常运作,经济子功能系统必须最大化发挥适应功能,通过利用各种手段获取足够系统内部进行分配和运作的资源。那么,从第三支柱的经济子功能系统来看,适应功能的核心要素是养老资金。第三支柱的适应(A) 功能指的是第三支柱如何获取资金,并且保证个人投资者在生命周期内实现养老资金的跨期配置。金融的配置资源功能与第三支柱个人自愿实现跨期配置、社会资源代际配置,具有逻辑上的内在一致性。
第三支柱的适应功能即养老金资金能够实现跨期配置,其逻辑起点在于生命周期假说。由1985 年诺贝尔经济学奖得主弗兰科·莫迪利安尼(Franco Modigliani) 等人创立的生命周期消费假说(Life Cycle Hypothesis) 认为,〔1〕See Franco Modigliani,Richard Brumberg.“Utility Analysis and the Consumption Function:An Interpretation of the Cross-section Data”, Post-Keynesian Economics,Rutgers University Press,New Brunswick,1954:388-436.一个理性消费者用于消费的资源仅依赖于他的毕生劳动收入加上继承的遗产(如有),而与他当期收入无关。为追求生命周期中消费效用最大化,人们的消费行为会使个人的收入和储蓄在自己一生中呈“驼峰形状”分布状态:即年轻时消费大于收入(即虽然年轻的时候收入低,但预期未来收入会增加,会使用上一代人的钱甚至举债消费),中年时期收入大于消费(家庭收入的增加使得消费在收入中的占比降低,一部分收入用于偿还年轻时的负债,一部分收入用于养老储备),退休后消费又会大于收入(收入下降而生活费用、医疗支出等增加)。〔2〕See Zvi Bodie,Robert C Merton,William F Samuelson.“Labor Supply Flexibility and Portfolio Choice in a Life-Cycle Model”, NBER Working Papers,1992,16 (3-4):427-449.Bodie &Merton (1992) 建立包含了个体生命周期中工作、休闲、投资、消费、退休时间等要素均可以自主决策的模型,发现劳动力与投资选择密切相关,年轻人能够比老年人承担更大的投资风险。在生命周期理论的框架下,理性人为实现生命周期内效用最大化,在工作、退休阶段分别做出合理的财富规划。
第三支柱实现养老资金跨期配置的功能在国外养老金市场得到了验证。生命周期模型不断深化并在金融市场中被应用、改进,促进了美国私人养老金市场如生命周期基金、目标日期基金等各类产品发展,随后英国、澳大利亚等国家和我国香港地区在推动私营领域养老金改革时均引入了生命周期基金的制度设计。〔3〕参见龚刚:《论中国企业年金引入生命周期基金投资模式》,中国社会科学院2017 年博士学位论文,第134 页。美国2006 年《养老金保护法案》、英国2008 年养老金改革、澳大利亚2011 年养老金改革和我国香港地区2016 年引入预设基金策略,将生命周期基金作为合格默认投资工具。生命周期基金之所以被诸多国家、地区养老金政策制定者重视并被个人投资者广泛接受,原因在于生命周期基金的养老金资产配置,能够使得风险收益更为匹配。从个人投资者来看,能够根据投资者年龄、风险承受程度等因素对账户资产进行动态配置,实现了养老资产合理分散风险、自动再平衡等核心诉求。
自20 世纪90 年代起确立构建第三支柱的养老保险体系开始,二十多年来政府做出了许多努力,多层次养老保险体系逐步呈现。但是我国养老金体系第一支柱“一家独大”的局面还未改变。随着我国人口老龄化的加剧,退休人员领取基本养老金数额日益增加,第一支柱养老金基金的可持续性将面临严峻挑战。华颖、郑功成教授(2020) 粗略估计,现有的商业养老保险的规模约为6000 亿元。〔1〕参见华颖、郑功成:《中国养老保险制度:效果评估与政策建议》,载《山东社会科学》2020年第4 期,第70 页。根据银保监会公布的数据,2019 年1 月至9 月养老年金保险为415 亿元,假设每季度均匀增长,2019 年全年年金保险积累总量为553 亿元。〔2〕《银保监会国新办新闻发布会答问实录》,载中国银行保险监督管理委员会官网,http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=885078&itemId=915&generaltype=0,最后访问日期:2020 年1 月13 日。与此同时,2019 年全年基本养老保险基金总收入为5.7 万亿元,〔3〕《2019 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,载人力资源和社会保障部官网,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202006/t20200608_375774.html,最后访问日期:2020 年6 月8 日。前者仅为后者的不足1%。
我国第三支柱适应功能的发挥需要借鉴生命周期模型思路,即开发定位明确、简洁且一站式的产品设计思路,创造更多适合我国国情的养老理财工具。个人可根据自身收入、家庭财富积累、风险偏好等因素,合理规划个人收入和消费,实现个人人力资本在不同生命阶段的合理配置。2016 年3 月中国人民银行等五部委发布了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(银发〔2016〕 65 号),鼓励各类金融机构积极开发能够提供长期稳定收益、满足生命周期需求的差异化养老金融产品。2016 年5 月习近平总书记强调:“要适应时代要求创新思路,推动老龄工作向主动应对转变,向统筹协调转变,向加强人们全生命周期养老准备转变”。〔4〕《中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习》,载中国政府网,http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/28/content_5077706.htm,最后访问日期:2020 年 7 月 11日。这表明我国在应对老龄化的问题上,已经由聚焦老龄人口向全人口全生命周期转变。〔5〕参见胡湛、彭希哲:《应对中国人口老龄化的治理选择》,载《中国社会科学》2018 年第12期,第143 页。第三支柱能够在制度层面,保障居民突破个人的短期局限,通过金融机构来完成个人财富在不同生命周期阶段的合理分配。
(二) 第三支柱的目标达成(G) 功能:引导个人养老责任的承担
AGIL 模型中的G 代表的目标达成功能,即确定系统目标的次序并调动资源和引导资源区实现整个系统的主要目标。一个系统只有制定契合实际的发展目标,并且确定目标的次序、重点,才能够稳步前行。从目标达成功能所依托的政治功能子系统来看,核心要素是次序。那么,从第三支柱的政治子功能系统看,目标达成功能的核心要素是个人养老责任的承担。第三支柱的目标达成(G) 功能指的是在三支柱体系建设过程中,强调以个人为主导,通过自愿缴费、自主决定缴费额度、自由选择符合第三支柱的产品,拥有个人投资选择权和产品转换权。第三支柱账户内的养老金资产完全积累、运作透明、归属清晰,完全的私有产权属性充分体现个人的养老责任。
从全球范围来看,第三支柱的目标达成功能体现为个人对于养老责任的分担。一项社会福利或政策的产生、发展与变迁,大多是在国家干预和自由市场之间进行权衡,养老金制度作为社会福利的重要组成部分,同样也会涉及政府与市场职责的划分。由于受到自由主义或国家干预主义等不同价值取向影响,各国对于养老金制度中政府、单位和个人等主体的责任划分有不同的认识与定位,并因此分别通过正式制度安排形成了不同的养老金制度责任分担模式。近年来OECD 国家纷纷推进养老金制度改革,取得显著效果,形成了多支柱养老金制度,仅有少数OECD 国家还未建立起第三支柱。以澳大利亚、智利、丹麦为代表的国家除了建立起自愿型第三支柱外,还建立起强制性或者准强制性第三支柱(如下表1)。
表1 OECD 国家第三支柱建设情况
续表
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从我国来看,第三支柱在发挥个人对养老责任的分担功能上仍有欠缺,根据2019 年墨尔本美世全球养老金指数显示,我国在全球37 个主要国家养老金体系中总分排名第30 位,而完整性指标得分排名第33 位,〔1〕墨尔本美世全球养老金指数作为全球较为广泛使用的一项评价指标,始于2009 年,使用40多项指标对全球37 个主要国家养老金体系进行评级及比较,指标大致分为三类,分别为充足性、可持续性、完整性指标。仅排在泰国、阿根廷、墨西哥、菲律宾之前,落后于总体指标得分。完整性指标用于衡量养老金体系中第二、三支柱的完整性以及法治水平,二者得分差距印证了我国养老金体系三支柱发展不均衡的现实。何文炯(2018 年) 指出“最近20 多年来,社会保障领域的补充性保障发展缓慢,其资源集聚量很小,影响了整个社会保障体系的运行效率”。〔2〕参见何文炯:《论中国社会保障资源优化配置》,载《社会保障评论》2018 年第4 期,第12页。整个社会保障体系目标是保证职工和普通居民在退休后能够维持基本生活水平不下降,养老金第一支柱的角色应当是保基本、广覆盖,现在却几乎承担了全部养老保障责任。〔3〕《2019 年度全国企业年金基金业务数据摘要》,载中华人民共和国人力资源和社会保障部。截至2019 年底,企业年金计划参加人数为2548 万人。据市场各大机构估算,职业年金制度刚刚起步从长期来看覆盖人群也仅为4000 万左右机关事业单位职工。第二支柱无论企业年金、职业年金主要是以单位为主导,单位缴费占比高,个人缴费占比低,且覆盖人群十分有限。
但也要看到在2018 年《通知》颁布之前,我国政府在推动第三支柱建立并发挥养老责任分担功能上也做了诸多探索。早在1991 年我国提出“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”,在1997 年国发26 号文件《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中,称为“商业保险”。在地方层面,天津滨海新区(2007 年)和上海市(2009 年) 为推行个人税收递延型商业养老保险均进行了试点,但未能得到推行。在2018 年以前,第三支柱相关政策由原保监会主导,其他部委较少参与。之后,人力资源和社会保障部、财政部等部委纷纷就第三支柱发文,并在国家“十三五”规划中明确体现,凸显了建设第三支柱的重要性。直到《通知》颁布,才标志着真正意义上的第三支柱建设拉开了序幕,一系列的配套政策也相继出台,第三支柱内涵得到了逐步扩大,发展空间也更加广阔。无论是已明确纳入第三支柱的个人税收递延养老保险产品,还是试点期暂未纳入第三支柱的养老目标证券投资基金,〔1〕证监会公告[2018] 2 号:《养老目标证券投资基金指引(试行)》,载中国证券监督管理委员会,http://www.csrc.gov.cn/shanghai/xxfw/gfxwj/201806/t20180604_339081.htm,最后访问日期:2020 年 7 月 1 日。均强调了个人的养老责任。
(三) 第三支柱的整合(I) 功能:保护劳动者的流动权益
AGIL 模型中的I 代表的整合功能,即系统必须协调内部各部分之间的关系,以维持稳定、和谐状态。从整合功能所依托的社会子功能系统来看,核心要素是权益保护。整合功能将系统作为一个整体,对系统内部各个组成元素进行规范与协调。那么,从第三支柱的社会子功能系统来看,整合功能的核心要素是流动权益的保护。第三支柱的整合(I) 功能指的是第三支柱如何满足劳动者的流动权益,一方面纳入灵活就业人员群体,满足其享受税收优惠、自我主导的养老保障需求;另一方面是劳动者能够在职业转换时,顺利实现养老资金账户的转移续接。
第三支柱整合功能一方面体现在对非正规就业部门人群的覆盖。无论是第一支柱基本养老金还是第二支柱职业养老金,依托单位的缴费特征决定了这类制度很难覆盖所有人群,特别是难以覆盖那些家庭主妇、自雇人员、特殊职业群体和灵活就业人员,因此建立第三支柱以覆盖这些非正规部门人员对保障他们退休生活而言意义重大。很多国家也非常重视对非正规部门人员、中小企业雇员的覆盖。英国第三支柱个人养老金计划最早出现于1986 年英国《社会保障法案》中,该法案明确提出,任何未满75 周岁的英国国民都可以加入个人养老金计划中,〔1〕参见孙瑜、彭维瀚:《英国个人养老金制度经验》;中国证券投资基金业协会编著:《个人养老金:理论基础、国际经验与中国探索》,中国金融出版社2018 年版,第378 页。为灵活就业人员等未参加任何职业养老金计划的群体参加第三支柱个人养老金计划提供便利,个人也可以不通过单位自行选择加入个人养老金计划。美国个人养老金计划主要分为传统IRA 和罗斯IRA 两大类,传统IRA 诞生以1974 年通过《雇员退休收入保障法》(以下简称“ERISA”) 为标志,罗斯IRA 诞生以1997 年通过 《纳税人减税法案》〔2〕Taxpayer Relief Act of 1997 新增408A 款,标志着美国罗斯IRA 账户诞生。为标志。SEP IRA 和SIMPLE IRA 两类新计划是为了鼓励中小企业以及自雇人士建立个人养老金计划,其中SIMPLE IRA 规定只适用于雇员不足100 人的小企业。
第三支柱整合功能另一方面体现在保障劳动者在职业转换时养老资金顺利接续。为了更好地保障劳动者权益,美国、英国均打通了第二、第三支柱的资金账户通道,这也是全球第三支柱的一种发展趋势。S.Holden(2005)〔3〕See,S.Holden,K.Ireland,V.Leonard (2005),The Individual Retirement Account at Age 30:a Retrospective,Perspective.等人指出:“美国IRA 制度除去积累养老金资产功能外,最重要的功能就是flexibility (提供转移便利性)”。董登新(2016) 指出:“IRA 资产的主体构成来自第二支柱”。〔4〕参见董登新:《正确理解美国个人退休账户的双重功能》,载《中国社会保障》2016 年第9期,第40 页。Rollover (转入) 在美国第三支柱快速发展中扮演了重要角色,在2017 纳税年度内Rollover 资金规模是4780 亿美元,而新增缴费仅有690 亿美元,前者是后者近7 倍,截至2016 年底大约50%的投资者都开通了资金转入功能。〔5〕参见美国ICI 协会公布的截至2019 年底投资者报告,第179 页。2008 年英国议会通过了《2008 年养老金法案》,〔6〕《Pensions Act 2008,Explanatory Notes》,载http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/30/notes/division/6/1,最后访问日期:2020 年5 月29 日。以法律形式明确了私人养老金体系的具体改革措施,其中一项重要举措就是第三支柱逐渐向第二支柱靠拢,〔7〕参见孙守纪:《认知、协商与共识:英国养老金制度改革的经验借鉴》,载《探索》2018 年第5 期,第131 页。即依托国家职业储蓄信托计划(National Employment Savings Trust,以下简称“NEST”) 将第三支柱的个人养老金、寿险资金更多与第二支柱进行融合,统一使用NEST 平台,以降低管理成本。
当前我国正处于经济结构转型期,第三支柱的整合功能更加凸显其重要性。灵活就业规模群体不断增大,这部分群体难以被第二支柱覆盖;而已参加第二支柱的劳动者面临着职业转换过程中账户资金不能随着单位流动的困境。发展第三支柱一方面可以有效地对灵活就业群体形成补充保障,另一方面以账户制为核心的第二支柱个人保留账户资产,可转入同质第三支柱个人养老账户。以区块链、5G、人工智能为代表的新技术革命催生了万众创业、创新的热潮,广大灵活就业人员除去缴纳基本养老金外,还可以建立基于个人的第三支柱账户,通过个人主导、运作灵活的投资组合提高资金运行效率。在经济发展新常态背景下,人员高速流动在相当长一段时间内还会持续,人员流动的方向也具有复杂性。由于第二支柱职业年金、企业年金的设立需要依托单位,很容易出现第二支柱账户资产无法随工作转换而迁移的问题,在很大程度上会影响参与职工的权益。第三支柱应当发挥其重要作用,将第三支柱作为补充养老金的归集账户,能够增强第二支柱职业养老金制度的灵活性,有利于劳动力的自由流动,从而满足经济社会发展需要。
(四) 第三支柱的模式维持(L) 功能:推动个人养老观念的转变
AGIL 模型中的L 代表的模式维持功能,即为了使整体的系统顺利运行,必须协调与系统有关的内部要素与外部系统,保持一定文化模式的稳定性和连贯性。从模式维持功能所依托的文化子功能系统来看,核心要素是观念。当整体系统运作过程出现不协调、不适应的状态时,模式维持功能可以对系统进行调整,保障系统的持续运作。从第三支柱功能的功能子系统看,核心要素是养老理念。第三支柱的模式维持功能(L) 指的是如何通过投资者教育,扭转长期以来普遍存在将养老金的投资安全等同于“保底”“保收益”的观念,唤醒个人养老金投资的意识,逐步实现由储蓄养老向投资养老的转变,树立长期稳健增值的养老金投资理念。
从境外经验来看,OECD 国家私人养老金实际配置中投资选择非常多,不仅包括现金和储蓄、票据和债券、股票、共同基金、保险,甚至还包括土地和建筑,并且在其他投资中包括了私募股权基金和对冲基金,〔1〕Pension Markets in Focus 2019,载OECD 官方网站,http://www.oecd.org/pensions/pensionmarketsinfocus.htm,最后访问日期:2020 年 7 月 11 日。只有多元化的投资选择才可以适应不同偏好的投资者。美国三支柱制度模式充分体现了自由主义对个人财产权利的重视,这一价值取向决定了养老金制度中个人责任的最大化。在20 世纪80 年代,美国IRA 账户大部分投资者选择低风险商业银行和储蓄类产品,随着美国资本市场的发展和IRA 投资者的成熟,投资类产品占比逐渐升高。截至2019 年底,在美国11 万亿美元IRA 资产规模中共同基金占比达到44%。〔1〕《德国养老金体系的改革与反思》,载中国证券投资基金业协会官方网站,http://www.amac.org.cn/researchstatistics/publication/cbwxhsy/201803/t20180301_4630.html,最后访问日期:2020 年7 月10 日。2001 年德国推出李斯特养老金计划,通过直接补贴、税收递延等优惠政策来增强第二、第三支柱养老金资产的积累。在之后的养老金改革中不断扩大产品范围,使资产配置更加多元化。〔2〕参加Investor Economics,宏利资产整理,内部资料。加拿大第三支柱由注册养老金储蓄账户(RRSP) 和免税储蓄账户(TFSA) 组成,在两类账户中公募基金比例较高,均超过1/3,存款中定期存款比重逐年下降。
目前,我国第三支柱模式维持功能的障碍在于养老观念还带有浓重的封建烙印和计划经济的影响。一方面,我国居民受传统养老观念影响较深,例如推崇 “孝道”实质上是建立了我国传统文化中基于代际赡养、实质意义上的现收现付制,家庭养老仍是我国居民首选的养老模式。国民整体的金融意识薄弱,个人投资者整体风险偏好较低,相当一部分老龄人口把储蓄存款、国债作为主要投资标的,对其他养老金融产品缺乏了解。《2019 中国养老前景调查报告》数据显示,在不考虑投资增值的基础上,调查对象认为每人应当有至少154.8 万人民币养老金现金储蓄,达成目标需要65.6 年。〔3〕《2019 中国养老前景调查报告》,载富达公司官方网站,http://www.fidelity.com.cn/zh-cn/market-insights/china-retirement-readiness-survey-2019/,该报告是由富达集团和蚂蚁财富发起,基于50 050 位参与者中国居民养老规划意识的调研成果。但仅有不到1/3 的人表示,他们在选择养老储蓄产品时注重长期回报。另一方面,我国在计划经济时代,国企一定程度上改变了封建社会“养儿防老”传统观念,但将更多的养老责任归于政府。1997 年城镇职工基本养老保险制度建立且覆盖面逐步扩大后,单位、个人缴费的理念得以推广。从养老金第二支柱来看,除了大多数央企建立了企业年金外,中小企业很少自愿建立企业年金,职业年金仅覆盖机关事业单位人员,覆盖面较为有限。按照全球范围内的通行惯例,个人养老观念本应随着第二支柱的建设而逐步转变。但在我国实践中,第二支柱企业年金未在制度中明确赋予个人投资选择权、职业年金由财政拨款,导致机关事业单位和建立企业年金计划的企业代替职工来进行了投资选择,依靠国家、单位养老的观念仍然占主流。
为使第三支柱更好地发挥其模式维持功能,笔者认为,我国应当实现基于个人账户的第三支柱养老金从传统的“储蓄养老”向“投资养老”的过渡,并通过基于个人账户的税收优惠来鼓励个人进行财富管理,包括购买基金、保险、银行理财等多种养老金产品来实现个人养老资产的保值增值。2018 年2 月27 日,全国老龄办等15 部门联合发布了《关于开展人口老龄化国情教育的通知》,从强化全体国民认知的角度倡导全社会树立积极老龄化的观念,积极做好全生命周期养老准备,为国民养老金融意识的培养提供有效保障。个人自主选择权是第三支柱的最主要特征,个人投资者遵循自身风险偏好做出金融产品的投资选择。随着第三支柱制度建设和完善,各类养老金融产品进入第三支柱账户,将逐步改变我国居民以保本储蓄为主的养老财富管理模式。
综上所述,第三支柱功能应当包括实现养老资金跨期配置、建立养老金责任共担机制、保护劳动者流动权益以及推动居民养老观念转变,四大功能的适配组合能够使得第三支柱功能发挥最优效果。从理论上探讨其功能,并在实践中以此为指引构建共识最大、阻力最小、成效最显著的路径,并从以上四维度分别推进以保障功能实现:
(一) 构建养老金第三支柱生态系统
坚持市场化导向,银行、基金公司、保险公司、养老金管理公司等金融机构分工合作,共建第三支柱生态体系。养老金领域是混业竞争,各种金融业态各有所长,银行、保险、基金、证券等都是个人养老金生态不可或缺的一部分。相较于第一、第二支柱,个人养老金直接面向个人,参与人数多,服务形态多样,有必要建立统一监管的监管模式:
1.开发适合第三支柱的多元化金融产品
第三支柱覆盖的范围自然包括商业养老保险,但不仅限于此,还应覆盖其他适合投资的金融产品。这不仅有利于促进资本市场健康发展,减少资本市场短期波动,为资本市场提供长期稳定资金,也有利于推动金融创新,满足养老金投资长期性和个人养老财富管理多样化的需求。
2.鼓励多种业态机构参与市场竞争
养老金保值增值离不开一个成熟健康的资产管理市场。第三支柱账户涉及包括基金、保险、银行理财等在内符合监管要求的养老金融产品,参与主体也由单一的保险公司扩展为包括保险公司、基金公司、商业银行和信托公司在内的各类金融机构。充分引入市场参与者,鼓励银行、保险、基金、证券等不同业态良性竞争,能够激发市场活力,有利于养老金保值增值。
3.建立统一监管的监管模式
我国当前金融监管体制是典型的分业经营、分业监管体制,以第三支柱为主体的私人养老金一旦进入快速发展时期,必将会对我国金融体系产生深远影响。因此,在设计和探索我国养老金监管体系过程中,不但要考虑我国现实的金融监管体系,还应考虑其将来可能的变化。在《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》监管导向下,不同金融行业监管部门要协同制定第三支柱业务管理业务的监管规定,使各类金融机构在统一规则、标准下,发挥各自优势、充分竞争。
(二) 建立养老责任共担机制
第三支柱制度建设并非一蹴而就,也非一劳永逸,既要看到国家、单位、个人三方共同承担养老金责任的历史进程,又要看到第三支柱制度需要在实践中不断完善。该机制的建立应当特别关注如下两点:
1.提高养老金第三支柱的立法层次
长期以来,我国养老金三支柱相关文件立法层次较低,基本上以“决定”“通知”“办法”等规范性文件出现。〔1〕以企业年金相关法律为例,其中位阶较高的部门规章《企业年金基金管理办法》《企业年金办法》由人社部与其他部委联合下发,并没有形成部门法。相比之下,美国雇员退休收入保障法案等均为国家法律,为养老金体系的长期发展提供了保障。目前,个人税收递延型商业养老保险的试点期已满,有必要逐步提高立法层次,配套可操作性强的实施细则,例如实施针对养老金的减免税政策。〔2〕参见李心愉、段志明:《税收递延、养老保障与社会福利》,载《保险研究》2017 年第7 期,第99 页。
2.建立税收递延与补贴相结合的税收优惠方式
不同模式税收优惠是对个人养老金计划的有效激励措施,建议采取EET税收模式,允许个人在一定额度内税前列支缴费,并在投资环节免税,在领取环节合并其他收入缴税。但对低收入人群而言,税收优惠激励往往无效,直接财政补贴操作简便,是吸引低收入者参加第三支柱个人养老金制度的有效激励机制,可积极探索推出直接补贴式第三支柱个人养老金。
(三) 创新第二、三支柱的互通机制
在第三支柱的顶层设计中纳入灵活就业人员群体,在第二、三支柱建立自由转换的通道机制,一方面可以增强企业年金制度吸引力,另一方面可以提高居民建立第三支柱个人账户的积极性,为第三支柱发展提供动力。该机制的建立应当特别关注如下三点:
1.将全民纳入第三支柱税收优惠覆盖人群
养老金第三支柱目的在于为广大人民群众提供更加多元化的自主养老保障工具,与企业年金、职业年金以单位为主导不同,个人养老金是以本人自主、自愿选择建立,并享受相应的税收优惠政策激励,其设计应保证全体国民均有机会参与到制度中来。尤其是对未能参加第一、第二支柱的灵活就业群体提供享受国家税收优惠的补充养老机会,以发挥第三支柱的整合功能。
2.打通第二、第三支柱的税收优惠力度
目前我国第二支柱中企业年金计划仍采取自愿加入制度,从减轻第一支柱基本养老金负担的角度出发,可以考虑打通企业年金和个人养老金账户的税收优惠政策。即对于没有享受企业年金计划的个人,允许其在第三支柱账户层面享受企业年金个人缴费4%的税收优惠。
3.提升第三支柱账户归集资金的便利性
第二支柱个人账户与第三支柱个人养老金账户互转是提升养老金体系灵活化、效率化的重要手段。建设开放、兼容、安全、高效的信息平台,可实现第二、第三支柱参与人身份校验、账户信息查询,并与税务信息系统高效对接,通过数字化、信息化实现产品配置、转换等功能,为个人转换职业时提供便利的转移接续,提升制度的吸引力。
(四) 系统推进投资者教育
投资者教育是一项长期工程,在短期内难以扭转国内个人投资者民众风险厌恶的整体倾向。监管机构、自律组织和养老金机构需要多元共治,通过创新投资者教育形式,丰富投资者教育内容以及拓宽投资者教育渠道,逐步引导民众将养老储蓄的观念转变为养老增值的观念,将短期的投资理念转换成长期的养老储备理念。
1.建立多层次的投资者教育体系
《关于开展人口老龄化国情教育的通知》是我国首次在政府层面进行老龄化教育工作,养老金融教育也是老龄化国情教育的重要组成部分。加强投资者教育是推进第三支柱建设的重中之重,监管机构、自律组织、金融机构等多方主体均应当参与,推动养老金投资者教育事业的发展,形成养老金投资者教育的良好机制。
2.增强投资者教育的有效性
养老金第三支柱担负着引导国民从储蓄养老到投资养老的使命,需要始终围绕投资理念、资产配置、风险意识以及投资者权益保护等内容长期开展,还需要根据受众特点有针对性地对宣导内容进行筛选、改进。在投资者教育形式上,要坚持传统与创新形式并重,充分利用各种传播平台,以更活泼、直接的方式向大众传达个人养老金投资的重要意义,促进个人投资选择的科学性和合理性。
3.建立投资者适当性制度
养老金第三支柱资产管理机构在国内开展管理业务活动应当遵循“了解你的客户,了解你的产品”的基本原则,充分了解和掌握我国关于投资者适当性管理的法律法规的规定,在识别投资者风险状况的过程中针对不同投资者进行适当性测评,通过了解客户的职业特点、年龄状况、风险承受能力等,向客户推荐适当的养老金融产品,限制风险承受能力低的人群购买高风险产品,防范金融风险。
养老金第三支柱制度的建设是一个持续的过程,其功能不应简单被解读为补充养老的单一功能,而应当放在统筹规划、协同发展的多层次养老保险体系中。实现养老资金跨期配置、建立养老金责任共担机制、保护劳动者流动权益以及推动居民养老观念转变,是养老金第三支柱四位一体的功能。这四大功能的适配组合有利于理顺政府与市场、单位与个人、账户与产品之间的关系,能够起到协同发力、综合施治的最优化效果,为满足人民日益增长的养老需求提供保障。从整体看,通过构建养老金第三支柱生态系统、建立养老责任共担机制、创新第二、三支柱的互通机制、系统推进投资者教育等发展路径,有利于促进第三支柱功能的发挥,提升养老资金的保障效能。从个人看,第三支柱功能的发挥能够激活个人养老保障安排的主动性,提升金融素养,更好地满足养老资金保值增值的需求。
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