蒋忆宁
(浙江财经大学 中国政府管制研究院，杭州 310018)
提要：
首次站在国家治理体系和治理能力现代化视角分析了城市公益性基础设施投资监管问题，认为该领域的监管改革夯实了制度优势，而有效监管有助于进一步提升治理效能。从治理体系和治理能力现代化的内涵和要求出发，梳理出城市公益性基础设施形成有效监管需要关注的五大核心问题：监管行为是否规范化、监管动力是否内生化、监管过程是否交互化、监管信息是否透明化、监管主体是否多元化，并围绕核心问题有针对性地提出了实现城市公益性基础设施投资有效监管的政策建议。
党的十八届三中全会首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]；
党的十九大报告中进一步明确了中国特色社会主义事业战略布局是包括“全面深化改革”在内的“四个全面”[2]19，并将国家治理体系和治理能力现代化与国家现代化目标相挂钩；
党的十九届四中全会发布《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，以中央全会的方式讨论了国家治理体系和治理能力现代化。党的二十大报告中明确将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”作为二〇三五年基本实现社会主义现代化的总体目标之一，将“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年的主要目标任务[3]24-25。
城市基础设施建设不仅对改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率，从而为推进新型城镇化建设、全面满足人民美好生活需要起到重要作用，而且运转良好的政府投资项目还能够带动社会有效投资、提供就业岗位、激发创新活力、刺激消费需求，对冲经济下行及重大公共事件对经济造成的影响，是积极财政政策最有效的手段之一。基础设施建设投资作为投资的重点之一，能够占到固定资产投资的四分之一左右，虽然目前我国基建存量已居世界第一，但基建存量的人均水平与发达国家相比存在明显差距，只相当于发达国家人均水平的20%至30%①。党中央和国务院高度重视推进城市基础设施建设，“十四五”规划提出优化投资结构，聚焦市政工程、基础设施、生态环保、公共安全、公共卫生、防灾减灾、民生保障等领域短板，在加快形成新发展格局下，城市群和都市圈战略对基础设施建设会有很大需求。党的二十大报告强调“深入实施新型城镇化战略”，要求“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”[3]31-32。本文研究的城市公益性基础设施，是指完全由财政资金承担的、非经营性的城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称，主要包括道路桥梁等交通运输类设施、园林绿化等城市生态保护类设施以及人防系统等城市防灾类设施等。城市公益性基础设施因其非经营性而具有相对纯粹的公共产品属性，其排他性仅仅来源于使用人数过多形成的超负荷运转，对使用者来说不会有任何经济上的负担。城市基础设施建设的资金来源主要包括国家预算资金、国内贷款和项目自筹资金，自筹资金又包括城投债、信托贷款、委托贷款、政府和社会资本合作等；
而城市公益性基础设施投资项目由于项目建设周期长、投资资金量巨大且不具备营利性，建设费用通常主要由国家预算资金承担。
高质量的城市公益性基础设施符合人民日益增长的美好生活需要，而高质量的政府监管必然推动城市公益性基础设施项目的有效投资。对城市公益性基础设施投资实施有效监管正是党的二十大报告中“提高城市规划、建设、治理水平”[3]31的应有之义，既可以激发实体经济的活力，发挥市场机制的作用，又有利于为人民提供更好的公共产品和公共服务，进一步促进政府职能转变、提升政府服务质量，为推动国家治理体系和治理能力现代化提供有力支持。
(一)治理体系与治理能力现代化的内涵与关系
国家治理体系是个多层次、多要素、多领域、多环节的概念，习近平总书记明确了国家治理体系在中国特色社会主义语境下的定义，将其总结为一套完善的制度体系：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。而制度的生命力在于执行，国家治理能力是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面[4]91。治理体系与治理能力，是制度与制度执行能力的集中体现，高小平、熊光清等学者将其关系理解为“结构”与“功能”的关系、“硬件”与“软件”的关系[5-6]。对于城市公益性基础设施的投资建设，政府从“投资者、建设者、管理者、使用者”多重角色向“监管”单一角色的转变，顺应了治理体系和治理能力现代化的改革需求。
推进国家治理体系和治理能力现代化贯穿在推进全面深化改革、决胜全面建成小康社会、实现两个“一百年”奋斗目标的过程中，是“完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义”[4]90。经济体制改革作为全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用；
党的十九大报告将“要素市场化配置”作为经济体制改革的重点[2]33，要求激发各类市场主体活力，同时转变政府职能，创新监管方式；
党的二十大报告在提到“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”时再一次强调“更好地发挥政府作用”[3]39。监管，或称“管制”，是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构)，依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为[7]。公共性、外部性和自然垄断是城市公益性基础设施投资项目需要政府进行监管的决定因素；
而城市基础设施在经济发展与社会稳定中具有战略性基础作用，要求政府必须对这一领域实施必要的管制[8]，以保证城市基础设施建设的健康发展，促进经济增长，保障人民生活。结合基础设施投资项目实际操作流程，城市公益性基础设施投资监管应定义为：具有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构)，依照一定的法规对城市公益性基础设施投资项目全周期采取的一系列行政管理与监督行为。具体监管内容包括：工程项目的立项(准入)监管、预算资金监管、项目实施监管、项目质量监管等；
监管对象为基础设施投资项目的建设单位；
监管目标是解决项目实施过程中信息不对称、外部不经济等市场失灵问题，从而提高项目实施效率、保证工程质量、提升财政资金使用效益，最终实现项目社会效益、经济效益、环境效益最大化。
(二)监管改革与治理体系现代化：夯实制度优势
《决定》中系统表述了我国国家制度和国家治理体系的13个显著优势，而在城市公益性基础设施投资领域推进监管改革，破除了一直以来城市基建领域的体制机制障碍，进一步夯实了“把社会主义制度和市场经济有机结合起来”“坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展”“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉”三方面的显著优势[9]。
长期以来，我国大规模的政府投资项目管理实践活动并没有系统地上升为投资项目管理理论和科学，尤其在计划经济管理体制时期，出现了违背基本建设程序、盲目抢工期而忽视工程建设质量、不顾建设投资、不按合同进行施工管理与协调等主观随意性问题。随着我国投资体制改革的不断深入和工程建设的不断发展，“投资、建设、管理、使用”四位一体所造成的“责、权、利”难以廓清，政府投资约束软化，超投资风险防范制约机制缺失，“超预算、超规模、超标准”的“三超”现象、工程建设领域腐败等等时有发生，为了加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。“代建制”的实施，改变了一直以来政府在基建项目中的多重角色，从制度上规避了政府自建自用管理模式下极易产生的“三超”现象。“代建制”模式下，政府和代建单位之间形成市场化合同下的委托代理关系，代建单位发挥专长，负责项目管理，政府则由原来的多重角色转变为监管角色，不仅 “发挥了市场在资源配置中的决定性作用”，同时也“更好地发挥了政府作用”[3]29，优化了城市基建领域政府和市场的关系，最大程度发挥各方优势。同时，在供给侧结构性改革的背景下，通过实施有效监管，推动有效投资，发挥“投资对优化供给结构的关键作用”[3]29。说明城市公益性基础设施投资监管改革，在构建“高水平社会主义市场经济体制”过程中，彰显并夯实了“把社会主义制度和市场经济有机结合起来”的显著优势[9]。
我国社会主义建设发展过程中，城市公益性基础设施投资项目的监管体制和监管方法在不断地改革完善。特别是改革开放以来，投资监管体制从宏观管理到微观运行的各个方面，在投资领域形成了以投资资金来源多渠道化、项目决策层次化、投资驱动利益化、投资方法科学化和在建设市场中引入竞争机制为特征的新局面。国家在加强政府投资建设项目的监管方面，吸收了国外的先进经验和科学方法，进行了一系列有助于加强项目管理、提高投资效益的改革实践，比如在项目决策阶段实行可行性研究，在项目建设实施阶段推行了招投标制、工程承包制、建设监理制等，引入项目绩效评价并将项目绩效评价贯穿事前、事中、事后全过程等。城市公益性基础设施投资的监管改革依然在推进并将持续探索和精进，这一动态的过程充分体现了“坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展”的显著优势[9]。此外，在各地政府面临巨大的财政资金压力的情况下，提高财政资金使用绩效，实现公共产品的有效供给，有利于建立现代财政制度，推进经济体制改革；
有利于加快政府职能转变，为人民提供高质量的公共服务，推动政治体制改革。由此看来，城市公益性基础设施投资监管改革在一定程度上夯实了“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉”的显著优势[9-10]。
(三)有效监管与治理能力现代化：提升治理效能
对城市公益性基础设施投资实施有效监管，对加快实现政企分开、减少政府对微观事务的直接参与、促进政府职能全面归位具有积极作用，既能激发市场活力、打造经济新增长点，还能全面提升国家治理能力现代化。
第一，有利于政府简政放权，加快转变政府职能。“代建制”下，由代建单位承担城市公益性基础设施的建设任务，发挥其管理效率和技术创新的优势，提升公共产品质量。政府方面，需要做好招标、监督和绩效跟踪评价等工作，减少了对微观事务的过度参与，从而可以集中精力加强制定发展战略、优化社会管理、强化市场监管等职责。政府和代建单位照合同办事，建立起长期的合作关系，弘扬契约精神，有利于政企分开、政事分开。
第二，有利于提高财政资金使用效率，助力积极财政政策效能的发挥。近年来我国基础设施投资领域饱受诟病的原因之一就是投资效率不高、资源没有得到充分配置。财政持续“紧平衡”状态下，如何充分发挥积极财政政策效能，把有限的财政资源用在“刀刃”上，是政府更是纳税人最关心的问题之一。城市公益性基础设施投资是当前财政支出的重要领域，实施有效的监管，用有效的监管推动有效的投资，不仅能够提高财政资金使用效率，还能够助力积极财政政策充分挥发政策效能。
第三，有利于创造民营企业进入公共投资领域的竞争环境，优化了民营企业发展环境，有利于呈现更优质的基础设施建设和公共服务。城市基础设施的质量，关乎一个城市的整体风貌、居民的生活品质、产业的运转效率等等，最终影响一个地区的对外吸引力、内生承载力，是城市发展的重要展示面和推动力。公用事业领域的垄断性由“市场失灵”所致，但随着科技的快速进步和民营资本的活力迸发，这种垄断性优势逐渐减弱，开始出现了“政府失灵”。政府向监管角色的转变打破了民营企业进入公用事业领域的不合理限制，大幅拓展民营资本的发展空间，激发市场活力和潜力，让专业的人做专业的事，利用市场机制提升基础设施和公共服务的品质，有利于优化营商环境，顺应了“促进民营经济发展壮大”[3]29的发展要求。
城市公益性基础设施投资的有效监管可以缓解政府财政压力，提高公用事业运作效率，拉动经济增长，助力经济、政治、社会、文化、生态文明体制改革，全面促进国家治理体系和治理能力现代化。与西方发达国家相比，我国城市公益性基础设施投资监管总体依然处于起步阶段。根据前述分析，城市公益性基础设施投资领域的监管改革夯实了制度优势，而有效监管有助于进一步提升治理效能。如何将制度优势转化为治理效能，正是治理体系与治理能力现代化实践研究中的核心命题[11]。从治理体系和治理能力现代化的内涵和要求出发，对当前城市公益性基础设施投资形成有效监管提出五大核心问题。
(一)监管行为是否规范化
“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”[3]40，法治是形成科学有效国家治理体系的基础，而依法监管也是对城市公益性基础设施投资实施有效监管的基本要求。依法监管的前提是有法可依，从监管角度讲，就是形成一套健全的法律法规和完善的监管制度。当前，我国城市公益性基础设施投资监管没有基础性的上位法作为支撑，监管相关内容散布于各项法规中，没有完整的法规体系，影响了监管法规的权威性和系统性，具体表现为：一是缺乏明确专门的法律法规，已有的法律法规注重工程建设管理，但对项目监管没有做出相应的规定，造成政府监管往往无法可依或法律依据不足；
二是缺乏有效的法律废止和修订制度，一些法律法规中落后于改革和监管现实需要的过时条款严重阻碍了改革的推进和政府的有效监管；
三是监管行政行为缺乏明确的程序性法律规定，政府监管程序规定缺乏、政府监管不透明和公众参与不足等问题突出。法律法规政策体系是城市公益性基础设施投资项目监管的基础性保障，对监管行为起到规范、支持、引导的作用，防止产生监管角色缺失、监管行为偏离、监管权力滥用等问题。
监管法律法规体系的不完善还会严重影响监管的权威性、独立性和公正性。监管主体的监管行为没有依据和准则，形同虚设、奖罚不明，不仅治理能力会在实践中大打折扣，还会引致项目参与方的道德风险问题：即当城市公益性基础设施投资项目参与主体感到承担的责任与获得的利益不匹配时，会不惜损害项目利益来追求个人利益的最大化。代建单位的道德风险表现在无论是积极履约还是未按照合同履行项目建设管理义务，委托方都不能及时监督、考核并予以奖惩，使代建单位产生懈怠行为，甚至是虚报工程量，来牟取私利。而监管主体的道德风险包括两个方面：一是由于客观因素未能正确地履行代建合同的职责，在工作中发生失职行为；
二是由于主观上的随意性未能履行自身职责并因此造成工程项目的损失，如关于工程变更索赔的处理、关于项目质量的鉴定等，处理不当都会给城市公益性基础设施投资项目造成扩大的经济损失和进度延误。同时，监管法律法规体系不完善还会造成监管权力的滥用、市场结构扭曲，给特权阶层创造充足的“寻租”空间：代建单位为逃避政府管制从而获得充分的利润空间，存在向政府“设租”的强烈动机，在监督机制不健全的情况下，监管机构和监管人员为了获取更多的部门利益和个人利益，利用手中的权力向代建单位“寻租”，最终牺牲的是公共利益[12]。
(二)监管动力是否内生化
内生动力即以根本利益为驱动产生的前进力，监管动力的内生化有利于自发性地产生治理效能。监管方政府的内生动力源于党和国家赋予的责任和使命，就是为人民提供更好的服务、让辖区实现可持续的发展；
具体到政府机构，可以是部门的角色定位、职能权限、职责分工等；
具体到政府官员，可以是个人的业绩考评、政治抱负、为民奉献的初心等[13]。
由于长期的“重建设，轻监管”的城市建设管理体制，目前城市公益性基础设施投资监管仍是分部门管理的架构，而且与一般的行政管理职能混在一起，政府监管职能定位不科学，有的采用行业管理手段代替市场监管，缺乏真正意义上的现代监管。监管理念落后、监管方式单一、监管角色不明确，导致城市公益性基础设施投资监管主体的监管动力不足，监管动力的内生化程度低。具体来看，一方面没有形成国家、省、市上下一致、有机协调的纵向监管体系，另一方面同一监管层次的横向监管机构存在严重的“多头管理”和“碎片管理”问题。由于法律法规依据不健全，各行政主管部门之间的权利与职责协调不统一，发改、财政、住建、审计、监察等部门在城市公益性基础设施投资项目建设全过程监管中的角色定位、职责分工都没有明确的统一规范，各地政府对城市公益性基础设施投资监管的职能划分有时也有差异，导致各地行政管理部门在行使城市公益性基础设施投资监管权力时往往“人人有权，没人负责”。当前城市公益性基础设施投资项目在代建模式下，政府的监管职能需要通过有关部门及具体的官员来执行，与企业模式相比，政府机构在对代建单位实施监管时缺乏竞争与激励机制，且具有非营利性、非敏锐性、个人影响力较大等特征，加之尚未明确主要承担监管职责的部门且与绩效考评不挂钩，导致对城市公益性基础设施投资的监管不触及监管机构和个人的“根本利益”，难以产生内生驱动力，这在很大程度上使监管流于形式。
(三)监管过程是否交互化
现代化的治理是一个动态的过程，这种动态体现在不断交互过程中的螺旋上升：治理体系现代化能够培养治理能力现代化，而治理能力现代化又会对治理体系产生反馈性的影响，从而进一步推动治理体系现代化。监管领域中，就需要靠有效的监管实践，在监管过程中推动制度优势转化为治理效能、发挥治理效能从而进一步巩固制度优势[14]。实践层面，一套行之有效的监管绩效评价体系和评价结果问责机制，可以促成监管过程实现交互化，表现在监管方与被监管方在评价与责任落实过程中相互监督，形成交互式的关系，从而促进城市公益性基础设施投资监管的制度优势和治理效能交互式上升。
当前，城市公益性基础设施投资的监管并未实现对等的交互式关系，主要是监管方政府对代建单位的单向监管，对监管方政府没有绩效考评机制，被监管的代建单位没有有效的意见建议反馈渠道。具体来看，我国尚未形成对城市公益性基础设施投资从决策论证、建设实施、投入运营进行全过程绩效评价的完善体系。在“政出多门”的情况下，政府相关职能部门监管随意性大，缺乏科学评价，我国尚未建立对城市公益性基础设施投资监管效果进行评价的专业机构，也没有对监管机构、监管法规政策、监管手段等全方位的评价指标体系，监管效果的好坏没有客观衡量标准，监管过程出现问题时被监管方基本没有发言权。缺乏监管绩效的评价体系，导致监管的责任评定没有客观的依据，难以实施有效追责。城市公益性基础设施投资监管部门之间职能相互交叉，没有形成完整的监管体系，每个部门只有部分权力，只能承担部分责任，谁也没有真正地承担政府监管的责任，出现问题势必引起监管部门之间的相互推诿，最终导致城市公益性基础设施投资监管的局部真空。我国对政府投资建设项目的质量安全管理，着重强调了“建立责任制”“加强监督检查”等措施，但这种做法只能对已经发现的缺陷进行改正，不能从根本上避免缺陷的产生。监管责任不落实还体现在对监管部门的问责没有配套实际可行的奖惩制度，只有具备及时性、有效性、刚性的奖惩制度，并细化问责类型、明确问责流程，才能真正将问责落到实处。
监管责任不落实，责任难追究，直接导致了监管的不作为。城市公益性基础设施投资监管中，监管者只重视项目进度、速度，而忽视项目质量的案例时有发生，监管过程甚至出现监管对象不上访不理、新闻媒体不曝光不理、上级领导不批示不理的“三不”现象；
某些案例中，即使发现问题，需要处理干部，处理方式是“高高举起，轻轻放下”，在国库进行相应赔偿后，相关责任人的经济追偿难以落实。因此，完整的监管制度必须具备绩效评价和问责机制，才能发挥监管的治理效能，从而形成制度优势和治理效能交互式上升的局面。
(四)监管信息是否透明化
治理体系和治理能力现代化强调“社会共治”理念，强调治理主体的多元，对于监管而言，不应只有政府一方实施。监管信息的透明，是实现多元主体监管的前提。在数字经济快速发展背景下，大数据、云计算、物联网等各种技术手段使多元监管主体共同获取监管信息、实施监管手段成为可能。监管信息透明化如同一面镜子，将监管过程公示于众；
也如同一张大网，将监管参与各方联结其中。对政府方而言，监管信息透明化对其监管行为起到了约束和规范作用；
对代建单位而言，监管信息透明化是一种严格监管信号的传达；
对社会公众而言，监管信息透明化便于对项目和监管进行监督，鼓励社会公众积极参与到监管过程中来。在城市公益性基础设施投资项目监管过程中，监管信息透明度的提高，有利于形成一个良好的公平、公正的竞争环境。
当前，城市公益性基础设施投资的监管信息透明度不足，存在信息不对称的问题，影响了监管效能的发挥。监管信息不透明，一方面会造成监管成本的增加和监管效率的降低，另一方面也不利于发挥社会公众的监督作用。在城市公益性基础设施投资项目多部门参与监管的现状下，部门之间各自为政，对项目进行以部门职责和利益为出发点的监管，使监管工作出现“交叉带”“空白带”，即有的事情多部门插手，有的事情无人问津。交叉监管造成了监管资源的浪费，监管空白又大大削弱了监管效能。同时，监管信息的不透明还会引致代建单位对城市公益性基础设施投资项目信息反馈的不充分问题。缺乏统一的监管信息平台，使代建单位可利用其信息优势应对不同部门的监管，导致政府部门对城市公益性基础设施投资项目的监管处于被动地位。
(五)监管主体是否多元化
“治理”比“管理”更具包容性的首要特征之一是强调多元主体参与管理。城市公益性基础设施投资监管的责任主体是政府，但从治理的内涵看绝非“全能政府”的保姆式管理，而是政府主导下包括企业、社会团体、媒体、第三方机构、居民等社会公众广泛参与的监管。城市公益性基础设施涉及面广，与之相关的利益主体分散，从而形成多层次、多序列、错综复杂的利益格局。目前大量政府投资项目从一开始的论证阶段就是由少数官员决策，没有经过科学的评估程序和社会公示或听证程序，且缺少媒体等外部监督机制，监管过程完全是由政府“包办”，即使引入第三方机构协助，但监管地位始终是不平等的。在推行政府投资项目代建制的地区中，通过采取公开中标参建单位名单、设立公众举报电话或网站等措施以接受公众对代建项目监督的地区不多，社会公众监管参与度低[15]。整体来看，当前城市公益性基础设施投资的监管主体多元化程度低、质量差，与“共建共治共享”的要求存在差距。
从法理角度看，知情权是民众了解政府行为非涉密信息的基本权利。实行公开原则，最大限度地保障公民获取城市公益性基础设施投资情况的权力“是社会主义国家政权的人民性和政治的民主性所决定的，同时也是公民监督富有成效的基本前提和必要条件”[16]，社会公众广泛参与的监管才能称为有效监管。当前城市公益性基础设施投资监管主体多元化程度低，主要源于三方面原因：一是监管意识淡薄，由于城市公益性基础设施属于较纯粹的公共产品，社会公众会产生“搭便车”的心理，在没有树立监管理念、没有明确监管渠道的情况下，很难积极主动监督城市公益性基础设施投资项目本身或是政府监管情况；
二是监管信息不对称，由于城市公益性基础设施投资项目实施过程中透明度不足和没有完善的信息披露、举报系统，社会各界与媒体力量远远没有发挥应有的监督作用；
三是监管规范不完备，只有当某个项目出现严重问题时，才被媒体和大众揭露，才会有社会第三方力量参与到审查中来，社会公众对项目的调查过程与情况很难了解，造成社会监管资源的极大浪费，又进一步加重政府部门的监管成本。
围绕当前城市公益性基础设施投资监管面临的五大核心问题，本文认为应当以完善的制度为抓手，以出现的问题为突破口，重构监管体制机制、健全监管法律法规、多元监管手段、强化社会监督，从源头上解决监管意识不强、监管能力薄弱和监管效率不高等深层次的问题。
(一)重构城市公益性基础设施投资监管体制机制
第一，建立相对独立的监管机构。独立的监管机构是平衡各方利益关系、确保监管决策客观公正的重要制度条件。按照我国目前的行政体制，为城市公益性基础设施投资监管划分出一个完全独立的监管机构不切合实际，但是，监管机构必须保证其独立决策，而监管机构的独立性既可以体现为完全独立的监管机构模式，也可以采用隶属于政府行政部门的相对独立的监管机构。对于城市公益性基础设施投资监管，应当建立相对独立的监管机构，隶属于建设主管部门。为确保监管机构的独立性，应注意以下三点：一是监管机构具备明确的法律地位，法律授权行使监管权力[17]，这是基础的制度保障；
二是监管机构与企业利益主体做到政企分离、政资分离，监管机构由财政保障经费来源，确保不与被监管方形成利益共同体；
三是监管机构与其他行政部门实现监管决策分离，不受其他行政部门干扰，依法独立行使监管职能。
第二，配置合理而有力的监管权。监管机构作用的有效发挥很大程度上取决于是否有合理而有力的职权配置。针对城市公益性基础设施投资中央和地方纵向监管存在上下不一致、难以协调的问题，基于我国现有的财政分权体制，城市公益性基础设施投资监管也应采用中央与地方分权的纵向权力体制模式[18]。具体来看，国家监管机构主要负责宏观政策、法规的制定和跨区域监管事务的协调，不干涉具体项目监管行政行为，但有权对地方监管机构的监管成效进行监督和评估、对重大事故进行问责；
地方监管机构主要负责具体项目的监管，同时有义务向上级监管部门汇报必要的监管信息，接受上级部门的监管绩效评估。针对城市公益性基础设施投资监管横向监管、多头管理、条块分割问题，在确保监管机构的独立性、实现监管机构与政策部门适度分离的同时，应当建立一种协调运行机制。根据城市公益性基础设施投资监管目标，系统整合城市公益性基础设施投资监管职能，打破分割管理模式，根据城市公益性基础设施投资监管业务流程，有机整合各部门资源和职能，通过联席会议等方式共享信息、协商交流，实现部门之间业务流程无缝衔接。
第三，明确监管机构基本职能。监管机构的各种权力是通过具体职能反映与实施的，城市公益性基础设施投资监管机构的职能主要包括制定监管法规与标准、实施代建单位准入监管、代建单位不正当行为监管、城市公益性基础设施投资质量监管、城市公益性基础设施投资绩效评价、城市公益性基础设施投资信息公开等。相对独立的监管机构在行使监管职能时要解决的问题包括：一是理顺与相关部门的职权关系，统筹相关部门的分工合作，确保部门之间协调运行；
二是完备内部决策与运行制度设计，使监管程序有章可循，避免监管程序繁文缛节、流于形式，保证监管决策的制定和实施公开、透明；
三是建立多元参与的机构运行机制，拓宽城市居民利益诉求反馈通道，以社会公共利益为出发点，客观公正地履行监管职能。
(二)完善城市公益性基础设施投资监管法律法规
第一，立法授权，实现职权法定。城市公益性基础设施投资监管机构的设立和职权配置、划分，以及中央和地方事权的界定等都应当通过国家层面的立法做出统一明确的规定。在立法授权模式下，当立法机关明确授权，监管机构的行政行为就具备了合法性和权威性，当监管机构行为超出了法定授权范围，就构成了不受法律保护的非正当越权行为。通过立法来明确监管机构的法律地位、监管目标、职权范围、工具选择、监管程序等，可以使监管机构任何行政行为都有法可依，任何行政行为都有明确的程序来执行，总体上为规范、控制和评估监管机构的行为提供了依据。
第二，整合资源，实现统一立法。现有的城市公益性基础设施投资监管法规体系多为部门规章及政策文件，存在条文繁杂容易遗漏、内容过时难以应用、效力较低约束力有限等问题，影响了城市公益性基础设施投资监管法律法规体系的统一性和连贯性。城市公益性基础设施投资监管统一立法是一项系统性工程，应当由全国人大会同城市公益性基础设施投资监管相关行政部门共同研究制定，对监管机构、监管职能、适用范围、市场准入、项目质量等问题做出原则性规范，同时建立针对城市公益性基础设施投资监管的监督制度，明确政府、代建单位、社会公众的责任边界，从而规范各方行为。对于不合时宜的法律法规，应尽快进行审查，该废止的废止，该修订的及时修订，确保法律法规的时效性。
第三，解决冲突，实现法治协调。城市公益性基础设施投资监管法律法规覆盖面广、涉及面宽，不免存在法规政策相互交错导致的标准不统一甚至相互冲突的情况，如城市公益性基础设施投资在进行工程采购招投标时，需要同时参考《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》，但两部法律规定的监管主体不同，前者是财政部门，后者可能涉及多个行政部门。解决政策冲突最彻底的方法是城市公益性基础设施投资监管在国家层面的统一立法，但在统一立法尚未出台的背景下，可以通过加强相关部门的法律解释权以及司法判决来统一法律适用。
(三)多元城市公益性基础设施投资监管手段
第一，加快信息资源整合，实现信息共享。资源信息整合是实现部门间协调运行的重要基础，把参与城市公益性基础设施投资监管多部门的信息资源有机结合起来，形成跨部门之间以交换共享为特征的信息运行环境，整合后的资源关联度更高，更容易挖掘隐藏信息，便于各部门对信息的使用，也减轻了被监管单位信息重复报送的压力。数字经济大背景下，可以在云计算、大数据、物联网、移动互联网、人工智能等集成应用模式下[19]，建立完整的城市公益性基础设施投资监管信息系统，解决目前城市公益性基础设施投资分散监管下“信息孤岛”问题，打破一些部门将掌握数据视为核心利益的狭隘观念，实现各部门数据的互通互融，以降低行政运行成本、提高监管效率。
第二，积极转变政府职能，实现全程监管。要把城市公益性基础设施投资监管当作一项经常性工作，贯穿于监管机关及其工作人员监管行为的全过程。事前、事中、事后监管有机结合，全方位进行，才能取得好的监管效果。以往政府部门对于城市公益性基础设施投资的监管，主要是以工程项目为核心的事前审批，而应当从重审批向重监管转变，形成全过程监管的有效链路：事前监管重在预防，事中监管重在控制，事后监管重在总结评价及其应用。要注意的是，不能将监管工作重点放在查错纠偏的事后监督上，不能给国家和人民利益造成损失之后，才进行查处和惩罚，必须重视事前预防和事中控制，形成事前、事中、事后三位一体的全过程监管，防止权力腐败、寻租和滥用。同时，重视监管绩效评价的反馈和应用，将有关部门的协调配合和监管网络中的绩效等跨部门目标作为重要考核内容，并对重大监管失灵事件实行相关部门整体问责，从而建立起促进和保证跨部门合作的激励和约束机制。
第三，加强内外监督协作，实现多向监管。拓宽监督方式，对城市公益性基础设施投资进行多途径监管，促进监督内部整合和与其他外部监督的协同。政府监管的内部监督包括上下级纵向主管监督、平行机构的相互监督和审计、监察等专门机构监督；
政府监管的外部监督是来自政府监管系统之外与城市公益性基础设施投资不发生业务交集的机构、组织和个人的监督。内部监督具有信息获取便利性、监管业务专业性、处置违规权威性等优势，但同时可能出现权力寻租、监管懈怠、处置留情等问题，外部监督因其利益的分离性可以更为客观公正，健全的监管体系能够整合内外部监督体系的优势，发挥两个监督的积极性。
第四，完善市场准入条件，实现公平竞争。缺乏竞争是城市公益性基础设施投资监管产生逆向选择问题的根本原因，因此，促进竞争是城市公益性基础设施投资监管绩效提升的重要任务。实现公平竞争包括三方面内容：一是在不同经济主体间创造公平竞争的市场环境，二是建立起可推动有效竞争的监管法律，三是加强对市场秩序的监管。市场准入、退出是城市公益性基础设施投资的重要监管内容，要按照国家和地方有关法律法规规定，坚持公开、公平、公正原则，建立城市公益性基础设施投资代建资质管理，形成专门的规范政策，严格操作规程，营造良好的市场竞争环境。
(四)强化城市公益性基础设施投资社会监督
第一，健全社会监督保障机制。一方面，健全完善信息公开法规制度。完善的信息公开和披露制度是社会监督发挥作用的基础，既可以通过市场监管城市公益性基础设施投资的建设方和监管者，也是一种降低行政监管成本的有效手段。制定信息公开相关法律，通过信息公开立法使公众与政府之间的信息通道纳入法治体系，提升政府信息公开制度的效力等级，强化监管信息公开义务，保护公民的知情权和监督权。另一方面，保障公民各项监督权利，包括对城市公益性基础设施投资项目的批评、建议、检举权。公民的各项监督权利应当以法律的形式予以确定和保障，形成全社会自觉进行监督的良好氛围，并且应当规定政府具有对批评建议进行答复义务，构建政府对社会监督进行回应的机制，对核实的不作为和违规行为及时做出相应惩罚。
第二，疏通社会公众监督渠道。制度方面，应当完善听证制度，广泛听取并征求人民群众的意见，不断扩大听证的范围、细化听证的程序、多元听证的方式等；
应当完善群众评议制度，让社会公众参与对城市公益性基础设施投资监管工作的评价考核，同时设立专员与社会公众保持联系并进行信息反馈；
应当完善信访举报制度，保护和激励信访人员的合法权益，多渠道接收信访信息，建立举报奖励机制、举报人保密制度等。另外，要充分利用新闻媒体舆论监督手段，通过大众传媒和公共舆论制约公共权力、表达人民心声，保持舆论监督独立性、扩大舆论监督权利的同时，建立新闻媒体对舆论报道的独立负责制，明确媒体责任和职业道德。
第三，发挥社团组织监督力量。构建和完善社会监督体系，实现对权力的有效制约，必须增强社会活力，培育民间组织和社会组织，发挥社团组织的监督作用。一方面，优先发展行业协会商会类自律组织，使其成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体；
另一方面，培育社会中介组织，为城市公益性基础设施投资监管提供技术性服务。建立政府与社会组织分工合作的关系：一是推动社会组织转型，改变一直以来行政干预过多、职能目标错位、独立性差的问题，通过建立和完善相关法律法规，保护社会组织的合法权益、规范社会组织的运作运转、提高社会组织的自治能力。二是加强社团组织自身建设，破除官僚思想，真正成为站在群众立场上的第三部门，真正发挥监督城市公益性基础设施投资监管者和代建单位的第三方力量的作用。三是保持社团组织的独立性，隔断政府监管机构和社团组织的利益关系，把社团组织的职能还给社会和群众，同时发展城区群众自治组织，使公民依法直接实行民主权利。
注 释：
①根据国际货币基金组织(IMF)的数据，2017年我国公共资本存量达到48万亿美元(2011年不变价格计算)，位列世界第一，但人均公共资本存量仅为3.5万元，在149个经济体中居第37位。
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