陈政，王燕荣，汪辉，祁惠
（1.湖南工学院，湖南 衡阳 421002；
2.湖南交通工程学院电气与信息工程学院，湖南 衡阳 421001）
20世纪中叶，国外发达国家开始逐步出台支持中小企业发展的政策。国外学者主要从功能角度界定创业政策，如史蒂文森、伦德斯特罗姆等在关注政府对中小型企业创业政策支持的同时，还从公共政策视角作出判断——好的创业政策是大幅度提升创业成功概率的基础；
哈特认为制定创业政策的目的是营造良好的环境以供创业者创业［1］。
国内学者对大学生创业政策的研究重点围绕三个方面。第一，大学生创业政策存在诸多限制，如政策实施不到位、政策操作困难、政策实施效果差等。肖红伟等认为大学生返乡创业扶持政策现阶段的不足之处包括配套设施不完善、政策执行力欠缺、政策适应范围有限等，并提出完善我国大学生创业扶持政策要从提倡创业精神、改善创业环境、培养创业人才三方面着手［2］；
袁先海从金融贷款优惠、税费减免优惠、注册登记优惠和员工待遇优惠四个方面对大学生创业政策进行了剖析［3］；
张蕾根据大学生创业优惠政策的内容以及特征对大学生创业政策进行了划分，具体包括资金支持、注册登记、人事档案管理和创业教育与培训［4］。第二，完善我国大学生创业支持政策是提升大学生自主创业整体水平的保障，应在此基础上针对大学生创业扶持政策具体问题制定一系列优化措施，为大学生创业提供更多的制度保障。陈成文等对我国大学生创业政策体系进行了评价，指出我国信贷政策成熟度的提升为大学生创业提供了一定的信贷支持，但是我国尚未建立完善的创业基金管理体系，相关政策不到位，这在一定程度上限制了大学生创业融资范围；
就现阶段而言，大学生创业的软环境尚需改善，我国对大学生创业的扶持政策应当从优化创业促进政策、完善创业融资政策和构建创业教育新体系三方面加以完善［5］。第三，有关创业扶持政策的实证研究。赵明对上海大学生创新创业进行了系统研究，并提出支持大学生返乡创业需要从高校和政府两个方面着手［6］；
应金萍通过对浙江省宁波市政府创业扶持政策的现状进行研究，提出完善创业扶持政策的五大措施：设置专业的政府职能部门、建立地方特色的创业公共服务体系、设立分级的融资政策体系、创立多样化的创业教育形式以及努力转变社会观念和创业环境［7］。由此可见，现阶段国内学者对大学生创业政策的研究具有一定的局限性，对创业水平的评价研究偏少，从大学生创业政策角度展开的深层次研究有所不足，以衡阳大学生创业扶持政策为研究对象的实证研究更是空白。
为持续推进创新创业带动就业工作，湖南省政府和衡阳市政府针对返乡创业的大学生出台了一系列优惠政策，支持大学生返乡创业。2015年，衡阳首次明确提出支持大学生返乡创业，并发布《关于促进创新创业带动就业工作的实施意见》；
随后又出台了《衡阳市创新创业带动就业扶持资金使用管理办法》《关于实施创新驱动发展战略，加快建设创新型城市的意见》等一系列配套政策，推动创新创业高质量发展，打造“双创”升级版，帮助和引导返乡创新创业的大学生团队或创业大学生了解相关政策并享受红利。
（一）研究方法
层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）便于用户对一些定性问题进行定量分析，有助于其作出正确的决策。该方法的核心思想是简化烦琐的问题，通过对问题中的各种因素进行梳理、分类和总结，结合主观意识和客观存在来判断问题，并运用定量分析来描述在同一层面上的因素，对同一级别所有因素权重进行分配的同时对结果进行数学解释［8］。近年来，该方法已被用于评价大学生创业政策的绩效水平和政策机制的科学合理性［9］。
（二）影响大学生返乡创业政策绩效因子的指标选择
总的来说，要保证绩效评估的真实性和有效性，就必须对影响绩效的所有因素进行全面、深入的分析。大学生创业政策的绩效应包括经济效益和发展前景。评价内容则需要结合衡阳支持大学生回乡创业政策的综合绩效，通常包括土地利用优惠政策、信息支持、税收减免等诸多方面。此外，还需要建立相关的评价指标，对政策执行的效果、政策执行的进展情况、政策执行的反馈情况进行评价。根据AHP法的实施原则，通常用阿拉伯数字1—9表示每个因素的重要性，也可以用倒数形式来表示：如果指标A相对于指标B的重要性为x，则相反为1/x。这两个指标之间的重要性比率构成了就业和创业质量水平的基本框架，也决定了每个指标体系的最终权重。
我们根据政府绩效评估的原则，结合衡阳的实际情况，构建了三个标准层次的指标体系。其中，一级指标4个，二级指标7个，三级指标21个，具体指标体系如表1所示。
表1 评价指标体系
续表
（一）基于AHP法的指标权重确定
1.构造递进结构模型
运用AHP法通常是为了解决复杂程度较高的问题，因此先要把问题拆分，结合其各个层次与类型的差异进行深入分析，为找到最理想的解决思路做好准备。在构建的模型中，各个层次之间形成了递进关系，处于底层的通常是决策层。
2.形成判断矩阵
政府在实施扶持大学生创业政策的过程中遇到问题是不可避免的，实施人作出的判断不同，必定会对指标价值产生影响。在对判断数进行量化时，可按表2的1—9标度法进行。
表2 1—9标度及含义
对n个元素A1，A2，A3，…，An而言，可以通过比较得出矩阵A，A=（aij）m×n，其中 aij>0，aji=1/aij，aii=1，最终可得判断矩阵。
3.最大特征值及一致性检验
为了保证AHP法得出的结果的合理性，还需要通过一次性测试计算判断矩阵，以获得更科学的判断结果。
一致性指标计算公式：
其中，n表示判断矩阵阶数。通过计算，判断矩阵最大特征根λmax［10］。
一致性指标R.I.的值，则可直接从表3中查到［11］。再通过公式（2）计算矩阵一致性比例C.R.：
表3 R.I.取值表
若C.R.<0.1，表明计算结果具有一致性，说明矩阵与专家判断思维一致。
（二）指标权重的确定
根据所构建的模型，可以确定每一层指标的权重。我们邀请20位专家就政府扶持大学生返乡创业政策的实施绩效情况填写了调查问卷。通过对19份有效问卷进行一致性检验，发现其符合一致性要求。
（一）数据来源
定量数据来源以《衡阳市统计年鉴》《衡阳市国民经济和社会发展统计公报》为主。定性数据基本上是通过实地问卷调查获得的。为了确保研究结果的科学性和准确性，我们对衡阳大学生返乡创业情况进行问卷调查，并向全市12个县（市、区）随机发放调查问卷1 000份，问卷回收后随机抽取400份，其中，有效问卷358份，有效率89.5%。
（二）指标权重设计
在调查过程中，为了保证最终结果的科学合理性，我们采用专家咨询和大学生创业企业访谈的方法对各指标权重进行确定，并通过AHP法来确定所选择指标的所占权重。
下面以政策满意度评价矩阵为例，呈现指标所占权重的计算过程。
1.一级指标层对目标层的权重计算
一级指标层对目标层的影响相对重要性量化值矩阵如表4所示。
表4 一级指标层对目标层的影响相对重要性量化值
计算表4中各行元素的乘积：
计算Hi的n次方根（n=4）：
将Gi归一化，可获得相对应的权重Wi：
则W=（0.518 2，0.099 0，0.099 0，0.283 8）T为所求权重向量。
进行一致性检验，并计算最大特征根λmax。在研究中，需提前进行一致性检验，确保矩阵符合实际情况，能够合理解释评价结果。通常可用一致性比率C.R.表示。根据上述公式，可求得λmax=4.004 2，C.I.=0.001 4，经过查询可知，R.I.取值为0.89。C.R.=C.I./R.I.=0.001 4/0.89=0.001 5<0.1，证明判断矩阵确与专家判断理念相统一。
2.三级指标层对一级指标层的权重计算
三级指标层对一级指标层的影响相对重要性量化值矩阵如表5—8所示。
表5 三级指标层对一级指标层A1的影响相对重要性量化值
表6 三级指标层对一级指标层A2的影响相对重要性量化值
表7 三级指标层对一级指标层A3的影响相对重要性量化值
表8 三级指标层对一级指标层A4的影响相对重要性量化值
根据表4影响相对重要性量化值矩阵分析法，计算出表5—8的矩阵指标权重。对表5—8中四大维度因素的矩阵检验结果进行检查，发现所有矩阵均满足一致性要求。进而得出所有三级指标层对一级指标层因子权重赋值，计算结果如表9所示。
表9 衡阳政府扶持大学生返乡创业政策绩效评价指标权重
3.层次总排序及其一致性检验
进一步确定指标权重：
Wi=NjTij（i=1，2，3，…，n；
j=1，2，3，…，m）
Wi是指三级指标层中第i个指标Cij对准目标层的权重，Nj是指二级指标层中第j个指标Bj对准目标层的权重，Tij是指三级指标层中Cij对二级指标层Bj的权重［12］。我们进一步确定各个指标相较于总目标的合成权重，具体如表10所示。
表10 衡阳大学生创业扶持政策执行效果评价指标的合成权重
通过对二级指标和三级指标层次总排序的一致性进行检验，发现C.R.<0.1，表明结果具有令人满意的一致性。
（三）评价指标分析
表10一级指标中所占权重最大的指标是政策实施效益，权重占比达51.82%；
权重排名第二的指标是政策回应度，权重占比达28.38%；
指标所占权重最小的是政策实施效率和政策供给力度，两项指标的占比均为9.90%。由此可以判断，最重要的指标是政策实施效益，在制定政策过程中，必须高度重视这一指标。政策回应度是反映政策执行情况的重要评价指标，在政策评价时也应多加考虑。政策实施效率和政策供给力度两项指标的重要性程度相对较低。
表10二级指标中所占权重最大的指标是经济效益，为34.55%，说明经济因素在政策中的重要性最为显著，应将其作为政策评价的重点；
政策服务满意度占比次高，为21.29%，可通过政策服务满意度反映政策执行效果；
社会效益指标权重也处于较高的水平，为17.27%，说明在评价大学生创业扶持政策执行效果时，对社会效益也应当加以关注。而经济效率、众创空间服务、政策宣传力度和政策执行力度指标占比都在10%以下，由此可以判断，政策执行效果评价对这四方面的重视程度较低。今后评价政策执行效果时，应当多关注这四方面，以便实现全方位分析政策执行效果的目标。
剖析表10中21个三级指标的综合权重可以发现，政策对激发创业意愿的影响、对社会创新能力的影响和对转变就业观念的影响3个指标权重占比较大，均超过10%，作为主要指标，其可以比较客观地评价政策实施效益。同时，专家们也比较关注技能培训与信息支持、税费减免、创业成功率和创业基地入驻率等4个指标，其占比均超过5%。此外，大学生返乡创业政策绩效的评价体系中有14项指标权重小于5%，反映了政府部门的工作态度、服务人员的工作态度、政府部门在大学生创业支持等政策的实施中，政府部门对创业支持政策的宣传和落实还没有做到足够重视。
综上所述，在大学生创业支持政策实施效果评价过程中，有必要将政策实施效益作为评价重点，同时对其社会与经济效益进行综合评价。衡阳在政策宣传方面的措施做得不到位，相关主管部门重视不足，没有全方位且深层次地开展政策评价活动。
（一）优化大学生创业政策体系
政府作为政策制定者，在大学生创业过程中发挥着不可或缺的作用。首先，在创业教育政策的内容上，要科学且合理地优化课程设置，坚持以大学生创业需求为导向，针对性地设置课程内容，不断加大师资力量建设力度，为大学生创业提供更加切实有效的支持。其次，加大对大学生创业融资的支持力度，降低难度，扩展渠道，建立针对大学生创业要求的专项资金管理制度，为大学生创业提供更加完善的贷款支持。再次，以营业税改革为切入点，加大对大学生创业的支持力度。税务部门应加强税制改革，为大学生创业提供更加有效的税务支持。最后，要加快大众创业空间、创业平台等相关机构的建设。相关部门必须将创业基础设施建设作为重中之重，同时对各项事务进行针对性协调，为大学生创业提供更高质量的服务，在满足大学生创业各项实际需求的前提下，帮助其更加有效地解决各个问题，通过营造良好的氛围和环境，支持大学生创业。
（二）加强对大学生创业支持政策的宣传
目前衡阳政府官网还没有专门针对衡阳返乡创业的大学生设立创业政策专栏，导致部分衡阳返乡创业的大学生对衡阳政府的扶持政策尚不知晓。衡阳政府应该在其官方网站中添加相关专栏，对政策细项进行深入解读，以方便衡阳返乡创业的大学生更加深入地学习、理解，并充分利用衡阳政府的创业扶持政策。在“互联网+”时代，可利用互联网媒体进行创业案例宣传，由专家对相关政策进行深入解读，并借助各平台展开全平台推广，最大限度地保障相关人员对衡阳创业扶持政策有更深入的了解，提高衡阳返乡创业大学生创业的效率。
（三）加强基础设施建设，促进农村环境改善
要为大学生搭建平台，加强创业园建设，筹集资金，改善引资条件，降低大学生返乡创业成本。同时，可利用公共财政和社会资金加强水电、道路和交通等基础设施建设，构建与城市相协调的商贸互动模式。此外，要盘活农村土地，实现农村资源共享，为土地集约利用和规模经营打下良好基础。
（四）增加财政支持
地方政府加大对大学生返乡创业的财政支持力度，积极整合社会资源，为返乡大学生创建的项目提供一定的经济激励，增加大学生返乡创业的政策性补贴，特别是要为大学生创业培训提供充足的教育资金。同时，地方金融机构要深入返乡创业的大学生群体，真正了解他们面临的困难，尽可能地降低大学生返乡创业贷款保证金比例。
（五）提高政府行政能力
各级政府部门要明确权责范围，加强组织领导和职责协调，突出各部门的责任，切实做好政府相关职能部门的协调工作；
同时，要建立专门的扶持机构，根据大学生创业需求以及遇到的具体问题提供针对性的帮扶。此外，应大力建设乡镇网络信息服务系统，为大学生在返乡创业过程中遇到问题提供便捷的咨询渠道。
（六）加强对返乡创业大学生的技能培训
政府一方面可以设立专门的培训援助中心，加强与地方科研机构和高等院校的合作，在技术层面为大学生创业提供支持，另一方面可以举办多种形式的科技交流会，邀请技术专家进行现场指导，特别是要大力鼓励青年专家和技术人员上门讲解地方特色产业技术，切实提高返乡大学生的创业技能。
（七）立足衡阳发展实际，建立健全政策评价体系
应立足衡阳市情，结合国内外研究成果来设置合理指标，多维度地建立和优化政策评价体系，全方位评估相关政策执行效果，及时发现大学生创业政策存在的不足之处，为创业政策的有效落实创造良好条件，切实为衡阳大学生创业政策的制定和优化提出针对性的改进意见，缓解大学生日益严峻的就业压力。
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